本网专访上海社会科学院欧洲研究中心副研究员钱运春博士

    问：有人认为欧洲债务危机的根源在于过高的福利。还有人说，北欧的社会福利比南欧更为丰厚，而北欧并没有陷入危机，因此债务危机与福利无关。你同意这些判断吗？为什么？

    答：这两种判断都有道理。从无关的角度看，北欧福利国家的劳动和社会福利水平最高且超过南欧，但是，北欧并未发生主权债务危机。说明高福利不是发生债务危机的根本原因。从有关的角度看，南欧债务危机确实是福利过度造成的，就是在福利给付的水平上，希腊等南欧国家超出了经济承受能力。以加入欧元区以来为例，法国、意大利、西班牙、葡萄牙和希腊的工资上涨幅度比当地劳动生产率增长幅度高出25%到35%，法国最低也接近25%，希腊最高一度接近40%。与此形成强烈对比的是，德国自加入欧元区10年来，工资上涨幅度仅仅比劳动生产率增长幅度高5%。另外，南欧国家养老金替代率很高，也是危机的重要推手。

    南欧国家和北欧国家在主权债务方面，之所以有如此重大的差别，表面上看欧元的推行是“元凶”。因为在北欧国家中，除挪威外，丹麦、瑞典和芬兰都是欧盟成员国。但后者中只有芬兰加入了欧元区，其余三国均使用各自的货币，这就使得本国国债避免了南欧国家国债收益率大幅波动的风险。而南欧国家都是欧元的成员国，且欧洲央行不给力，不能扮演真正“央行”的角色，特别是再贷款功能和货币超发功能。而后者恰恰是南欧国家加入欧元之前多年的做法，其币值一直不太稳定就是明证。但是，这种观点又难以解释为什么芬兰加入了欧元，却没有发生债务危机。一般解释是其严格执行了财政纪律，那么是否可以认为欧债危机实质就是财政纪律“危机”，特别是南欧重债国未能很好执行“稳定与增长公约”规定的3%和60%的条款？

    实际上，“财政纪律”解释还没有触及欧债危机的深层次原因，就是南欧和北欧国家处于不同的经济发展阶段以及采取不同的应对全球化策略。从经济发展阶段来看，南欧国家的经济发展阶段明显落后于北欧。北欧国家已经是后工业化生产方式，而南欧国家还处于工业化后期或者后工业化前期。不同的生产方式需要不同的社会保护机制和福利体制，北欧国家在80年代以后推动产业结构转型和社会保障制度的改革，推迟退休年龄、降低给付水平、加强社会投资、提升人力资本，在相当大程度上改革了福利体制，回应了后工业化生产方式下新型社会风险的挑战。南欧国家加入一体化后，尽管带来了资源共享和收益递增效应，但是多元的生产方式和多元的社会风险，使南欧国家不得不提供更多的资源来保护社会。欧洲一体化的福利趋同效应，也使南欧国家不得不加快提升福利的步伐，甚至超过了经济承受能力。在应对全球化挑战方面，北欧国家的策略是通过削减福利、产业升级和促进就业，很好地应对了全球化的挑战。但是南欧国家却不得不反其道而行之，虽然提高福利开支水平有其必然性，但是却无法通过增税来平衡财政，只能通过举债寅吃卯粮来维持。2008年全球金融危机使其支柱产业旅游业收入锐减，举债规模越来越大，最终形成债务危机。

    问：欧洲福利制度在维系社会稳定和推动经济增长等方面的功绩是显而易见的。这一制度成功的关键因素是什么？

    答：社会福利制度具有三种功能，一是稳定性功能，二是生产性（增长性）功能，三是发展性功能。福利制度的核心是再分配，再分配不仅可以缩小收入差距，而且可以促进经济增长。后者的理论依据是庇古的福利经济学和凯恩斯经济学理论，再分配可以提升边际消费倾向和投资乘数，进而带动经济增长。福利制度的发展性功能主要归结到人的自由发展。1998年诺贝尔奖获得者阿玛蒂亚•森认为民众福利得以持续改善和增进，最终将实现自由与发展。

    欧洲福利国家制度成功的因素有很多，但是关键因素是经济发展水平和最高领导的大智慧。前者具有较多的自发因素，而后者自觉因素更多一些。首先，福利国家制度是经济发展到一定阶段特别是工业化的产物，这个阶段既制造了非常多的社会矛盾和社会冲突，又提供了解决这些矛盾和冲突的资源。尽管工人运动和阶级斗争也是重要的因素，但是深究起来还是经济发展的结果。只有在工业化生产方式下，工人才有可能团结起来反对资本对劳工的剥削。反之，如果经济发展水平较低，即使有如此激烈的社会冲突，亦难以提供足够解决社会矛盾的资源，提高福利目标仍然是镜花水月。与此对应的一个解释是，世界上很多国家经济发展都很快，却没有建成欧洲式的福利制度。这其中的主要原因是缺乏大智慧的领导人。当然宗教的说教、自发社会互助机制的探索、国际示范等也是重要的促进因素。

    罗斯托认为，实现经济起飞需要一种新的精英人物（一种新型领导）出现并且使他们有开始建立一个现代工业社会的机会。大智慧领导人推动欧洲福利制度的形成，可以追溯到铁血宰相俾斯麦。战后欧洲之所以能够实现社会稳定和30年的经济快速增长，是英法德的大智慧领导人善于利用民族危机和社会危机，推动福利制度变迁的结果。战后领导人的大智慧主要表现在，一是推动普选权的实现，公民不再因年龄、性别、身份和财富而被排斥在外；二是将社会权作为公民权核心内容，随政党更替而逐步做实；三是推动社会伙伴关系发展，为阶级妥协和社会和解设计了一个全新的制度框架。大智慧领导人具有远见卓识和多谋善断等特质，具有将社会危机转化为改革契机的政治智慧。在社会矛盾集聚时期，能够适时推出改革路线图，以凝聚全民族共识，增强民众信心，团结全国人民共同化解危机。大智慧领导人享有较高权威，对于改革中的不同声音，有足够的智慧平衡各方利益，也有充分信心和能力稳定政局。

    问：许多人在说欧洲已启动社会福利制度改革。这一改革的内容是什么？目标是什么？

    答：自上个世纪80年代以来，欧洲福利国家就已经开始了福利制度改革，主要是应对福利制度引发的高失业率和高财政负担等困境，第三条道路理论为改革增加了理论注脚。欧洲福利国家制度改革的深层次原因主要有两个：一是福利国家生产方式从工业化过渡到后工业化，面临的社会风险发生了重大变化。在二战后为应付工业化时代的社会风险所设计的社会福利制度，出现了难以适应的问题，主要体现在福利刚性所引致的财政危机，工业化的保护机制不能应对后工业化新型的社会风险。二是全球化和欧洲一体化对福利国家制度的冲击，就是传统福利国家市场边界、主权边界与福利边界是重合的，但全球化和一体化所形成的市场边界，大大超过了民族国家的主权边界，导致市场风险的欧洲化（全球化）与应对风险的国家化的矛盾。

    针对上述问题，欧洲福利国家开始的社会福利改革，主要体现在两个层面，一是成员国层面，二是欧盟层面。从成员国层面来看，主要是应对后工业化生产方式的挑战。其改革措施确切地说，是福利扩张和福利收缩并行不悖。在福利扩张方面，主要是增加福利开支应对新生产方式的新型社会风险，包括增加社会投资强化人力资本的作用等；在福利收缩方面，主要应对市场风险超过国家边界所形成的福利调整，包括调整支付比例，调整给付期限、降低替代率，以激发就业积极性和弱化福利刚性所带来的财政危机。其核心理念是调整市场、政府和个人的关系，强调义务和权利的再平衡。具体说来在经济方面提倡混合经济、在福利方面要求权利和义务结合、在教育方面强调人力资本作用、在社会社区方面建立新型社会关系等。其目标是构建一种新型的、适应新生产方式和后工业化社会福利体制。从欧盟层面看，欧盟已经意识到大市场以及欧元对成员国福利体制的冲击，需要构建一个应对大市场负效应的社会保护机制，这主要体现在历次欧盟的重要政策文件中。2000年提出欧洲社会模式现代化，推出《社会政策议程》，在2007年《里斯本条约》中得到进一步阐述，希冀在重新诠释的基础上引入欧洲传统的社会公平观念和社会团结模式，从而建立一种“新的欧洲灵魂”（普罗迪语）。目前，欧盟层面的社会保护机制构建还是初步的和辅助性的，其改革受到其政治权利让渡以及经费不足的限制，但是，欧盟与成员国一起，共建双层社会保护机制的方向，是不会偏离的。

    问：有些中国学者认为，在推进中国社会福利事业发展时，应当矫治“福利恐惧症”。欧洲有“福利恐惧症”吗？

    答：福利恐惧症是是对福利病的恐惧，进而转化为对提高福利的恐惧。这种观点将社会保障与福利制度视为国民依赖思想产生的温床，低福利政策不仅未被受到否定，反而被认为有利于促进经济增长的因素。一些媒体和专家“善意”提醒中国，不能提高福利，以避免削弱国际竞争力。但世界经济论坛每年发布的《全球竞争力报告》表明，国际竞争力强的国家，基本都是高福利国家，如2012-2013年排在前5名的国家，有4个是欧洲国家，其中三个是北欧国家，排在前10名的，有6个是欧洲福利国家。排在中国前面的国家，社会福利水平都是高于中国的。究其原因，社会保障与福利制度在先进国家扮演的是普遍提升国民生活质量、化解社会矛盾、维系经济社会协调持续发展的正能量角色，它不只是经济社会发展的必然结果，也是经济社会持续发展的不竭动力。最近几年中国排名有所上升，其创新竞争力快速上升与加快社会保障体系建设有一定的同步性。其根本原因是福利制度创造了较高的人力资本、较为强劲的内需以及较稳定的社会环境。

    我个人认为，欧洲没有福利恐惧症。即使在最为激烈的撒切尔改革时期，英国的福利水平（以社会开支为代表）总体水平也是上升的。南欧重债国的国民和政府亦没有恐惧福利的思想，福利过高导致财政入不敷出是事实，但是，南欧国家的改革与其是说是降低福利水平，还不如说是进行结构性调整，特别是对过高的养老金替代率方面的改革，在另一些方面家庭政策、社会服务等领域，增加反贫困开支，就是一个很好的说明。

    欧洲没有福利恐惧症，说到底，欧洲福利制度反映了人性，反映了经济发展的终极目标，就是经济发展、社会发展最终必须归结到人的发展。郑功成认为，社会保障是现代社会健康文明发展的极其重要的基本制度安排，可以概括为四句话：社会公平的维系机制、经济成果的共享机制、政治文明的促进机制、精神和谐的润滑机制。因此，不论欧洲如何变革，包括适当调整福利的给付标准、降低养老替代率等，都没有偏离“人性”这条主线，并目的仍然是实现福利的可持续发展。

    中国当前确实需要矫治“福利恐惧症”。中国现在面临产业结构升级缓慢、外需疲软、内需不足等问题，表面上看是经济原因，实质是社会福利投入不足问题。中国经济从投资拉动转向内需拉动，需要有较高的福利水平支撑。产业结构升级，是以就业结构和人力资本结构升级为条件的。而那些因低福利制度所形成“向底线赛跑”的竞争力，是一种竭泽而渔的发展观，是非科学的、是与以人为本发展观相违背的。社会福利政策的稳定性功能、生产性功能和发展性功能，在“福利恐惧症”的话语里，都得不到体现。

    问：中国在推动经济和社会发展时，越来越关心他国的福利制度建设。欧洲能为我们提供什么经验教训？

    答：中国与欧洲有很多不同，但是，在生产方式变迁过程中所遇到的社会风险变化，中欧又有很多相似之处。西欧生产方式变迁早于中国，其遭遇的社会风险和社会问题也早于中国，我们从欧洲发展过程中得到如下教训：

    第一，工业化、市场化和城市化所形成的问题，表面上是经济问题，是“发展”中的问题，实质是工业化生产方式下的社会问题，是社会保护机制未能化解经济发展中的负效应造成的。做大“蛋糕”是跨越农业生产方式下贫困陷阱的根本措施，但是当工业化中等收入陷阱到来的时候，做大蛋糕可能成为制造新的社会矛盾的来源，两次大战就是其沉痛的教训。第二，社会福利制度需要根据生产方式和社会风险的变化而调整，不能被利益集团或选举制度所捆绑，否则，福利的刚性和棘轮效应，将使财政负担日益严重。

    欧洲经验给中国的启示是，作为经济发展成果的共享机制和社会公平的维系机制，福利病不应是中国维持低福利的借口。福利病是后工业化生产方式的产物，中国当务之急是化解工业化生产方式的社会风险。尽管中欧都面临全球化的挑战，但提高福利和削减福利是两个发展阶段两个话语体系的问题，不能混为一谈。中国需要构建适应工业化生产方式的福利体制，囿于全球化的挑战和国情差异，中国不可能全盘照抄二战之后的高福利制度，更不能照搬欧洲应对后工业化福利病的改革策略。中国应该从基本理念和权责对等方面进行借鉴。包括：

    在价值观方面，中国需要借鉴贝弗里奇模式建构“大一统”保障制度的理念，强化中央政府在全民社会福利和社会保障中的作用。中国有能力、也有财力在全国建立起“三统一”的社保制度，即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构。这个“三统一”制度一方面强调中央政府的责任和公民的社会权利，另一方面也可以最大程度地避免因行业、职业、身份等形成的制度碎片化和保障不平等，使公民的经济权利、政治权利和社会权利相匹配。

    在权责对等方面，在全球化时代，福利和社会保障建设，核心问题是权责的对等。这个对等分为两个方面，一是财力和保障责任的对等，即中央和省级政府对全民社会保障承担的责任，与其财力应该是有对等。二是个人享受保障和贡献之间对等，第三条道路理论提出的“无责任则无权利”也是这个道理。在制度设计上不能过分强调公民社会权利而忽视公民的社会责任。

    在应对全球化方面，中国需要构建双层的社会保障体系。明确划定中央和地方各自的社会保障责任，不仅符合当前国情，也符合全球化的时代特征。中央层面的社会责任是以公民权为基础，提供全国“保基本、广覆盖、可持续”的社会保障，以增加公民凝聚力和民族向心力，当前以养老和医疗最为需要。地方层面的责任是考虑各自经济发展阶段和差别，出台统筹层次相对高，但又符合各自发展阶段的社会保障体系，消除社保政策碎片化。在此基础上推进结构调整和产业升级，提升科技创新能力，走出一条有中国特色的经济转型之路。