本网专访社科院欧洲所欧盟法研究室刘衡博士

    问：中国的市场经济地位（MES）问题是中欧关系中的一个主要障碍，为什么它这么重要？

    答：正式回答之前先补充一点事实背景。1998年以前，在反倾销中，欧盟一直将中国视为“非市场经济国家”，确定产品价格时采取替代国方法，1998年以后，欧盟不再将中国视为完全的非市场经济国家，而认为中国是一个转型经济体，对中国企业提出了“市场经济五条标准”。这与美国不同，美国的“市场经济六要素”针对出口国家，而非出口企业。从这个角度看，中欧关系背景下的中国“市场经济地位”问题并不是一个法律上严谨的表述，可能说“市场经济待遇”更准确一点。

    在反倾销调查中，欧盟对中国出口产品逐一审查。如果中国生产商能证明自身符合这五条标准，欧盟就不使用替代国，而是该产品的国内价格来确定产品的正常价值，否则仍采用替代国方法。该政策一直沿用至今。要达到这五条标准非常困难，实践中中国企业有成功的案例，但这是很少见的情况。

    这个问题要分阶段看。首先，在2001年中国加入世贸组织之前和加入后一段时间内，可以说非市场经济问题是中欧之间实实在在的一个主要障碍。当时中国的外贸实力和外贸额都很小。我们知道，改革开放以后，我国的经济主要以出口为导向，开拓海外市场和增加出口对我们很重要。我国产品频频遭到欧盟的反倾销调查，由于使用替代国的产品价格，最终被认定为倾销并征收高额反倾销税或者作出价格承诺的比例很高，这极大影响了我国产品的对欧出口和在欧盟的市场份额。我国希望借入世之际，解决非市场经济问题，这样入世后我国出口的产品就可以享受世贸组织规则给予的正常待遇，和其他成员一样适用同样的国际贸易规则。最终这个问题没有完全谈下来，谈判结果主要体现在《中国入世议定书》第15条的内容中。

    入世后，为使更多国家早日承认我国的市场经济国家地位，我国积极开展了双边外交，通过双边谈判逐一突破，并取得了不错的效果。入世后一段，也正是中欧关系发展比较顺利的时候，我国也想趁这股东风把这个问题彻底解决。因此那几年，市场经济地位问题在中欧关系中关注度很高。在学术界，那段时间这个问题也是特别热门。后来中欧关系大环境发生了一些变化，在世贸组织中，随着中国入世过渡期的结束，欧美对中国的政策也开始进行调整，这个问题就基本搁置下来了。

    另一方面，入世后，中国的外贸发展大大超出人们预计，大概以2006年为一个分界，中国出口产品和出口市场的多样化局面迅速形成，在欧盟的市场份额也大大增加。外贸实力的显著增加，带来的一个结果就是通过反倾销对我国产品出口和市场份额的杀伤力明显减小，重要性下降。当然，对受到反倾销调查和征税的产品及其企业来说，仍然十分重要，有些甚至是致命性的，可导致工厂关闭，工人失业，这又会带来一系列的社会问题等等，而且具有明显的歧视性；同时，有些产品还具有战略意义。但总体上，与前一阶段相比，市场经济地位问题的政治意义已经盖过了经济意义。我的判断是，现在可以说市场经济地位问题仍是中欧关系中的一个障碍，但是否还是个很值得重视的障碍，我表示怀疑。

    问：很多中国人认为，2016年中国将会自动获得市场经济地位，而一些欧洲人并不这么认为，哪种意见正确？

    答：这要看从哪个角度看问题。首先我觉得有必要澄清一下，市场经济地位问题有两个层面的含义，一个涉及对整个国家经济体制的总体评价，即一国市场经济的发展程度；一个限于国际贸易救济领域，为确定相关价格而采用的一些技术性规定。由于各种原因，在现实中出现了一些有时搞混的情况。基于《中国入世议定书》第15条对市场经济地位问题进行的讨论主要涉及后者。

    “2016年”（具体为2016年12月11日，以下同）的说法来自《入世议定书》第15条有关确定倾销价格可比性的内容。该条有关反倾销的规定可以简化为四点：第一，2016年前，世贸组织成员可以不采用中国出口产品的国内价格，而采用替代国产品的价格；第二，2016年前，如果中国出口产品能够证明自身是在市场经济条件下生产的，应采用该产品的国内价格；第三，如果在2016年前，一成员给予中国市场经济地位，或者某行业或部门以市场经济待遇，则中国产品或该行业或部门的产品应采用国内价格；第四，2016年后，无论中国出口产品是否能证明自身是在市场经济条件下生产出来了的，也无论是否给予了中国或中国某行业或部门以市场经济地位或市场经济待遇，都应采用中国产品的国内价格。

    就目前对出口欧盟的中国产品来说，一旦其遭到反倾销调查，中国生产商需证明其产品是在市场经济条件下生产出来的，否则就采用替代国产品价格，这是一种“有罪推定”的方法，中国生产商需“自证无罪”。

    2016年以后将适用“无罪推定”，只能采用中国产品的国内价格，免除了中国生产商的上述证明责任。从这个意义上，可以说中国“自动”获得了市场经济地位。当然这种表述并不严谨，只能说在反倾销领域，中国的出口企业“自动”获得市场经济待遇。对正在遭受或者可能面临反倾销调查的中国生产商来说，这就解决了他们的所有问题。

    但是第15条并没有给任何世贸组织成员施加一定要在2016年之后给予中国市场经济地位的积极义务。是否给予这一待遇，属双边范畴，世贸组织不予干预。欧盟也没有单独就这一事项对中国作出承诺。在这个意义上，“自动”给予中国市场经济地位的说法显然不正确。如果从第一层含义来理解市场经济地位（即对中国经济体制的总体评价）的话，所谓“自动”就更离谱了。

    需要提醒的是，第一，规则与实践并非一回事。2016年以后，规则规定适用“无罪推定”方法，但欧盟在实践中是否会依法办事，存在不确定性。当然，如果中国认为欧盟在对中国产品进行反倾销的过程中未依法办事，如变相不采用中国产品的国内价格，可以向世贸组织争端解决机制提出指控。2016年前，中国不享有以此指控欧盟的权利。第二，第15条“2016年”的限期仅适用于反倾销，不适用于反补贴。即使反倾销这一招对中国产品不再管用，千万不要以为欧盟就没招了。事实上，自2010年起，欧盟已经追随美国和加拿大开始对中国产品进行反补贴调查。近三年来，欧盟对中国产品的“双反”调查已不是什么新鲜事了。尤其2012年以后，欧盟的力度明显加大。《入世议定书》第15条在确定补贴的价格可比性方面留下了一点悬疑。对2016年后欧盟针对中国产品采取贸易防御措施的前景，不可盲目乐观。

    另一方面，随着中国经济和贸易实力的进一步增强，欧盟是否给予市场经济地位对中国重不重要？当然重要；到底有多重要？中欧贸易关系中一些问题产生的原因，所谓的市场经济地位只是表象，或者说“出气口”，不是根子，没必要在此问题上过多纠结。首先，短时间内欧盟还没有要解决这个问题的驱动力和政治意愿；其次，不要以为所谓的市场经济地位问题解决了，中欧贸易就万事大吉了。

    问：能否这样一句话归纳你的观点：2016年12月11日以后，中国能否获得市场经济地位还取决于欧盟的政治意愿，但中国企业不必证明自己的出口产品是否在市场经济条件下生产的。

    答：可以这样理解，后面半句话限于反倾销领域。

    问：如果中国2016年无法自动获得市场经济地位，你觉得中国该如何应对？

    答：到了2016年，所谓的市场经济地位问题是否还是个值得讨论的问题可能都是个问题。实际上，我认为现在这个问题已经是中欧之间的一块“鸡肋”。

    2011年是中国入世十周年，我参加过一个相关学术会议。我记得商务部条法司的一位负责人在回答有关这方面的提问时讲了一个笑话，大意是说，他们的工作重点早就不是如何才能达到欧盟的五条标准，从而获得欧盟的承认；他们正在拟订中国自己的“非市场经济标准”，今后如果其他世贸组织成员达到了中国的“非市场经济标准”，我们就给予它优惠待遇，如果达不到，那对不起，提供给你产品的待遇就像中国产品在欧盟目前享受的待遇一样。我深表认同。

    问：欧盟和美国、日本一起在世贸组织争端解决机制中就稀土问题对中国提出指控。很多中国人认为保护环境很重要，卖不卖稀土是我们的权利。外国人不能说“如果我要买，你就必须卖，如果我不买，你就不能卖”。如何看待这种说法？

    答：2012年3月上述三个成员针对中国提起的“稀土案”目前正处于专家组阶段，它们指控中国的稀土出口管理措施违反了中国在世贸组织项下承担的承诺和义务。稀土是一种战略性和不可再生的资源型产品，它的进出口纳入了世贸组织规则调整范围。中国目前是世界上最大的稀土生产国和出口国。作为世贸组织成员，中国对稀土的出口管理须符合世贸组织规则的相关规定，而且在这方面，中国还承担了一些“WTO+”义务。当然，《关税与贸易总协定》（GATT 1994）第20条允许一成员基于某些理由对货物进出口采取一些必要的措施，称为“一般例外”，其中就包括环境例外条款。但该条对例外的适用规定了严格的条件，只有满足这些条件才能援引例外条款。

    就“稀土案”而言，中国采取的相关出口管理措施属于“与保护可用竭自然资源有关的措施”，它的适用条件主要包括：第一，此类措施与限制国内生产或消费一同实施；第二，此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制。至于实践中是否满足了这些条件，由世贸组织争端解决机构最终认定。

    这既不是我说干嘛就干嘛，也不是外国说干嘛就干嘛的问题。

    该案目前的情况并不乐观。在去年2月世贸组织争端解决机构通过的与此案类似的“原材料案”报告中，上诉机构认为，中国无权援引GATT 1994第20条“一般例外”作为豁免《入世议定书》第11条第3款的抗辩依据。虽然中国提出了抗辩，但未被采纳。上诉机构的观点受到了很多学者的批评，但是上述报告已经生效，且中国已经执行，调整了有关出口管理措施。这对中国应诉“稀土案”有明显的不利影响。

    问：欧盟认为，欧盟贸易防御措施所涉中国出口只占欧盟从中国进口的1%，因此中国不必太在意欧盟采取的反倾销措施。你是否同意这种观点？为什么？

    答：这是一种算账的方法。但是反倾销问题恐怕不能只算经济账，还有政治帐、法律帐和社会帐都要算；不能只算直接帐，也要算间接帐；不能只算短期帐，也要算长期帐。在第一个问题的回答中我已经谈了一些。“在不在意”和“有多在意”是两个紧密联系但并非一个层面的问题。前者是定性问题，关乎权利的侵犯与维护，是矛盾的主要方面；后者是定量问题，涉及金额的大小和程度的深浅，是矛盾的次要方面。当然，在中欧关系大局下，需要综合权衡考虑，但分析问题的全面性是权衡的基础。实际上，中国对欧盟采取的反倾销措施到底有多在意也可讨论讨论，这是另外一个问题。

    问：中欧双方未来如何改善贸易关系？

    答：这个问题我想还是留给经济室的同事们研究和回答吧。从法律上讲，善意行事很重要，尤其是在遵守和适用法律规则的过程中。需要补充的是，可控范围内的贸易纠纷和摩擦也是正常贸易关系的一部分，我个人认为，迄今为止，在世贸组织争端解决机制中中欧互诉对方的比例偏低。

    （联系 刘衡：liuheng@cass.org.cn）