欧盟“战略自主”：西西弗斯式的使命？ 

　　简军波 复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心副主任、副教授 

　　欧盟希望自主的呼声可追溯至上世纪末。1990年代，因面对南斯拉夫内战无能为力的窘境，欧共体（欧盟）着手要在欧洲外交与防务上有所作为。自1993年“马斯特里赫特条约”确立欧盟共同外交与安全政策（CFSP）、1998年英法“圣马洛宣言”达成建立欧洲快速反应部队意愿以来，欧盟追求独立自主抱负越来越高。当2017年前后以法国总统马克龙为代表的欧盟政治领袖们喊出欧盟“战略自主”口号后，时至今日，它俨然成为欧盟战略发展方向。何为“战略自主”？它会不会遇到困难？我国怎么应对？以下简述之。 

　　一、欧盟战略自主：想干啥？ 

　　至今，欧盟没有发布“战略自主”专门文件（2016年欧盟“全球战略”文件有涉及），但从欧盟大小官员讲话和各类文本透露出的信息看，欧盟战略自主可从以下几方面理解： 

　　第一，从思路上讲，战略自主指欧盟作为整体在对外关系中能按自身意志和利益做出决定并独立或自由行动。尽管“战略自主”主要针对其他国际行为体（主要是一些大国）采取行动，但该行动在很大程度和很多情况下需通过内部政策来体现，比如实施独立碳关税政策、数字政策或建立快速反应部队等。 

　　第二，从领域或行动路线来讲，欧盟战略自主涵盖方方面面。（1）在安全上，尽量减轻对“北约”依赖程度，建立自身防务力量，开展独立对外军事行动。（2）在政治上，关注全球地缘政治形势及其变化，从过去强调欧盟内部“长和平”，转为重视地缘政治竞争乃至对抗，在“规范强权”外凸显“政治强权”色彩。（3）在经济上，坚定维护欧洲资本主义经济与科技力量在国际经济体系中的主导地位，维护其在产业链和价值链上的优势地位，对威胁该主导地位的经济体（如中国）实施打压，或就具体行业与领域实施对外“脱钩”，以摆脱所谓“经贸依赖”，实现对外经济关系多元化。（4）在文化上，更加凸显“规范强权”地位，在对外关系中更强调意识形态色彩，塑造欧洲“价值优势”，以“道德权威”身份与发展中国家打交道，并作为干涉它国的借口。（5）在全球问题治理上，致力于以欧洲规则进行处理，输出欧洲规范和标准。 

　　第三，从针对对象来讲，“战略自主”遵循“以我为主”的思维，因此，该战略既可针对中国，也可针对美国或俄罗斯等。不过针对对象虽不固定，但也非完全无的放矢。具体针对对象视不同行业、领域与案例的差异而变化，但整体而言，它是针对世界上的大国和主要国际组织的政策。 

　　二、欧盟战略自主：能干啥？ 

　　尽管欧盟信誓旦旦要推进战略自主，也有所动作。然而，它在实际实施过程中会遇到极大挑战，真正要实现理想中的“战略自主”会很艰难，原因如下： 

　　第一，防务独立的迷思。“枪杆子里出政权”，没有独立军事能力便不会有政治话语权，因此，欧盟要获得战略自主，首要在推动防务自主，可以说防务自主是欧盟战略自主的核心。由于欧盟27国安全端赖于美国主导的北约（欧盟有22个成员亦是北约成员），在有关本地区安全和对外军事行动问题上完全依赖该组织，但该组织被美国人掌控。为推进防务自主，欧盟至今做了几件事情，包括达成防务领域“永久结构性合作”，在中长期预算中设立专门防务基金，用以武器研发等，开启“战略指南针”进程，为防务系统建构提供保障，及就建立快速反应部队开始讨论等。然而，防务独立属欧盟共同安全与防务政策一部分，从一开始就面临巨大障碍：它的成员国甚至都没有资金用来提升对北约的财政贡献达到各自GDP的2%，怎会有多余开支建立新的防务系统？它如何在北约外建立一新的武器、指挥和军队系统？它要独立就不能从美国“军工复合体”那里购买大量武器，而自己研制能否满足一个统一的欧盟武备库？即使建成一支防务力量，又如何与北约协调？如何处理与成员国主权关系？总之，欧盟几乎没法拿出更多财力、人力、物力和精力去独创一个独立于北约的防务体系，即使设立一支这种部队也只能起到花拳绣腿的摆设作用，成为北约补充，达不到真正防务自主目的。 

　　第二，内部立场差异较大。“战略自主”是个筐，每个成员国装在筐里的东西可能不一样。谈论战略自主最多的是西欧国家，尤其是法国和德国这种欧盟领头羊，相比之下，中东欧国家就不太积极，在防务自主上尤其如此。即使在法国和德国之间，对与战略自主相关的事务上的认识和理念就存在差异，比如法国马克龙断言“北约已脑死亡”，但德国国防部长卡伦鲍尔就不太赞同。另外，在推动战略自主进程中，不同成员国目的不太一致。譬如法国，试图通过推进战略自主提升法国在欧盟内地位。作为欧盟唯一联合国安理会常任理事国，它甚至希望成为在联合国的欧盟权益代理人，而德国存在试图通过战略自主将其在二战后长期隐忍的力量发挥出来的愿望，强化其在欧盟的领导力和在国际社会的影响力，尽管这一点一定程度上受到德国和平主义思想诟詈。总之，欧盟战略自主的具体含义和各自目的在不同成员国间存在差异，这些差异会阻碍布鲁塞尔在推进战略自主行动中的效力和能力，最终使该政策很可能变得平庸并偏离初始目标。 

　　第三，美国的支持三心二意。欧盟如果得不到美国的祝福很难办成大事。当然美国并非完全排斥欧盟战略自主。一方面，它具有针对中国的意味，这和美国遏制、孤立或应对中国的意图异曲同工，同时，美国的战略东移已是不可改变的趋势，当将主要精力投放到“印太”之后，美国需欧洲脱离其羽翼成长起来，欧洲应靠自身维护地区稳定并独立解决与其周边（从俄罗斯、南高加索到中亚和北非）的关系，解决好本土反恐等问题，不让欧洲成为牵扯美国更多精力的地区。但另一方面，美国不愿看到欧盟通过战略自主脱离美国控制，如建立独立防务或在经贸领域对美筑起各种技术壁垒。因此，美国将选择性支持或反对其战略自主，而在美国反对领域，欧盟推进战略自主就比较困难。 

　　第四，外部力量掣肘。从理论上而言，国际行为体寻求独立自主无可厚非，但任何行为总有相应后果。若欧盟为寻求战略自主而损害他国利益，就会遭致强烈抵制。譬如，它若试图通过“印太”战略推进在人权、安全等领域针对中国的自主性，中国会不得不被动反制。因此，若欧盟在对外行动中只着重“自主”而忽视合作与对他国利益的尊重，那么其战略自主就会成为侵害他国利益的政策工具，不会在国际社会得到尊重和欢迎。 

　　结论：中国咋办？ 

　　虽然欧盟在推进战略自主过程中会困难重重，但它必定会坚持下去。一是，美国战略转变和国际形势迫使它不得不在政治和安全上要有自己的议程表；二是，内部日益增长的杂音和分歧也需通过一项战略性方案来实现最大程度的欧洲团结；三是，作为战略，实际上能够作为欧盟与美国、中国和其他大国进行讨价还价的策略及深度干预其他地区事务的工具。面对日益深化的欧盟战略自主，我国可做到如下几点： 

　　第一，从宏观和原则层面讲，欧盟推动其战略自主，有助于让欧盟脱离美国的完全控制，使欧盟朝着发挥国际格局中独立一极的方向迈进，有利促进国际多极化趋势，削弱美国霸权，故整体上中国应支持其战略自主的意图和做法。 

　　第二，从具体行动和策略讲，欧盟战略自主有试图和我国部分经济行业“脱钩”、加强对华人权谴责和干涉、干预中国主权事务等方面的多种意图，这是对我国不利的一面，我国必须在具体领域、具体案例中加以反对和抵制。 

　　第三，从合作角度讲，从欧盟战略自主中，欧盟会针对全球问题提出一些独立治理方案，在对外关系中也会提出一些特别行动方案，在这些不同领域方案中，存在与国际社会在贸易和投资、地区治理和安全事务等多个领域合作的空间。对此，我国应努力从其具体对外政策行动与方案中寻求与其合作的机会，努力维护和深化中欧关系良好发展方向。 

　　欧洲战略自主的出路 

　　原航  四川大学国际关系学院副教授、四川大学-华沙大学国际关系研究中心副主任 

　　2021年9月1日，欧盟颁布了《欧洲对外行动署组织结构图（Organisation chart of the EEAS）》。这份对EEAS结构优化的新结构图自发布之日起生效。这是欧盟对外政策执行人格化和组织化的深化。结合最近欧洲政界的声音，似乎欧洲正走在战略自主的道路上。问题是这条路能走多远，该如何走？本文从国际关系理论角度稍作探讨，以抛砖引玉。 

　　战略自主的形式与实质：威斯特伐利亚体系的悖论 

　　按照西方流行的国际政治和国际法教科书，现实主义和自由主义主流理论都认为现在的国际体系是威斯特伐利亚体系，呈现无政府状态（anarchy），其中主权国家是互相独立和平等的。这意味着各主权国家似乎都是战略自主的。如果是这样，自1648年以来欧洲早已实现战略自主几百年，今天再谈所谓战略自主则意义不大了。然而，这与我们现实中的观察不一样：国际社会并不是完全的无政府状态，相反是接近等级状态（hierarchy）。沃勒斯坦提醒我们，资本主义在全球早已形成了一个世界体系，呈现中心——外围结构，少数国家是核心国，多数国家成为它们的附属国。如果我们仔细观察，在各领域也存在一个个等级体系，各种力量难以置身事外。只要有等级体系就意味着地位不平等和功能上的分工。因此，所谓无政府状态更像是一个象牙塔里的假设，并非事实。于是，我们看到一个悖论：形式上的平等独立与事实上的等级分工。 

　　在一个等级体系中，行为体的战略自主受到体系的松散程度和组织方式的限制，往往因领域而异。一般地，在安全和军事等高政治领域，有比较明显的等级体系。大多数行为体之间的关系是零和性质的，各自的战略自主受到制约较多。而在经济、贸易、金融、环境等低政治领域，等级体系相对松散，多数行为体之间有较多合作机会，各自受到的制约较少。 

　　欧洲的战略自主并非在真空之中，因而离不开等级体系的环境。无需赘言，在安全和军事等高政治领域西方占据着主导地位，在西方内部美国扮演领导角色，而欧洲和日本等处于从属地位。这个结构是由综合实力对比和功能分工所决定的，一旦形成则不易改变。在一个等级体系内谈战略自主，意味着对等级体系的修改，这无疑是与霸主或霸权者维护自身在等级体系中主导地位的意志相冲突的。一言蔽之，欧洲战略自主的高度上限是美国的容忍程度。 

　　当然，有人可能会从自由主义、建构主义或英国学派等角度反驳，说西方内部不是等级关系，而是以共同文化和价值观等观念因素为基础的盟友、伙伴或者友谊关系。在言辞上，看起来似乎是这样的。然而，最近阿富汗撤军和美英澳组建AUKUS联盟以及核潜艇交易的事件一再表明，所谓盟友的美妙言辞并不能阻止超级大国无视盟友甚至“背后捅刀”行为的发生。国际政治的冷酷现实反复昭示我们，言辞归言辞，事实归事实。 

　　战略自主的程度与必要条件 

　　关于战略自主程度，我们可以对复杂的现实世界作一个高度简化，先建立一个简单因果关系，作为分析起点。可以说，在一个等级体系中，战略自主程度（因变量）主要是由实力（自变量）决定的。实力越强越处于体系的高阶，那么战略自主程度越高，反之亦然。这是基本符合我们的经验观察的。显然，美国实力最强，其战略自主程度最高，而广大中小国家实力比较弱，其战略自主受到的牵制和障碍比较多。 

　　进一步的分析会涉及到国际格局，即体系中极的数量。极（或简单理解为美国等超级大国）本身的战略自主无论在哪种格局中都是比较充分的。而非极力量（极以外的其他力量）则受到不同格局的重要影响。在单极格局中，非极力量的战略自主空间最小。在两极中，非极力量的战略自主空间大大拓展。在多极中，各力量战略自主的空间最大。 

　　因此，当今世界只有美国这个超级大国才能实现完全的战略自主，而欧洲要提高战略自主程度则需要一些必要条件。本文认为，战略自主的必要条件可分为意愿、能力、外部条件三大方面。 

　　一是意愿。现在法国等欧洲大国有比较强烈的战略自主意愿，而欧洲的中小国家特别是中东欧国家不一定有这个愿望。尽管2016年欧盟发布《欧盟外交与安全的全球战略》，明确地提出了“适宜的战略自主”，但当前欧盟内部对依赖美国和北约在安全和军事上的作用意见并不一致。 

　　二是能力。欧盟在经济贸易上是世界重要力量，但是在安全和军事等领域有很多短板。在军事、金融和高科技领域，美国依然是全球最强大的，欧盟无法比肩。尽管欧盟近来对这些领域有更多关注和强调，然而能投入的预算、资源和人才依然是非常有限的，短期内无法根本改变局面。2020年底，针对欧盟内不断升温的关于战略自主的争论，外交与安全政策高级代表博雷利在《欧洲战略自主为何重要（Why European strategic autonomy matters）》一文中试图澄清这个概念。他强调正如新冠疫情下暴露的那样，现在战略自主的内涵从军事和安全扩展到一些具有经济和技术本质的新主题，同时也承认欧洲人在概念和风险认知上还有很多差异，而战略自主也与跨大西洋关系紧密相关。 

　　三是外部条件。如上分析，欧洲的战略自主受等级体系和国际格局的影响。在军事和安全等高政治领域的体系中，欧盟的自主空间并不大，主要取决于美国的容忍程度。在低政治领域的体系中，欧盟还有一些回旋余地。同时，更重要的是，当今的国际格局正在发生微妙变化，美国作为超级大国无疑是一极，但中国也在快速发展，欧盟、俄罗斯、日本、印度等力量也在发展。如果国际格局朝着单极化发展，那么欧盟将面临以美国为主导的等级体系更加严格的限制，自主空间将变小。如果欧盟推动国际格局朝着多极化方向发展，则将扩大战略自主的空间。 

　　欧洲的出路在哪里？ 

　　上述战略自主的三大必要条件，是欧盟可以努力的方向。其中，能力是根本性的但也是短期内无法根本改变的，而意愿和外部条件是可以积极创造的。本文认为，欧洲战略自主的出路在于继续增强自主意愿，并大力改善外部条件。欧盟应积极推动等级体系从紧密到松散，在低政治领域先突破，并推动国际格局朝着多极化方向发展。具体说，欧盟的出路关键在于三点。 

　　第一，应与美国保持距离，避免轻易地随美国的指挥棒起舞。尽管美国各届政府的口号不同，但美国利益优先的立场是不变的，必要时完全可以无视和牺牲欧洲利益。阿富汗撤军和美英澳核潜艇交易就是美国这方面长长的历史记录中的最新两条。欧洲的战略自主首先应学会思考自主，而非让美国人代替思考欧洲的利益。欧盟应先在经济和技术等低政治领域加强战略自主，以求得突破。 

　　第二，应与中国加强合作，避免对抗。如果欧盟被价值观和意识形态绑架，放弃与中国的务实合作，转向对抗，那就是推动国际格局朝单极化方向发展。如上分析，那将是欧盟不明智的选择。即使欧盟短期内摆脱不了美国和北约，也应避免与中国关系恶化，减少回旋余地，作茧自缚，自断后路。因此，欧盟应该效仿历史上法国戴高乐时期对华友好、联邦德国搞独立自主外交那样，加强与中国在多领域务实合作，扩大双赢局面，为自己争取国际空间。可惜，现在一些欧洲势力认识不到这一点，盲目跟在美国后面对抗中国，这与欧洲战略自主的方向恰恰是相反的。如果执迷不悟却希冀欧洲战略自主，无异于缘木求鱼。 

　　第三，应在国际事务中保持中立和公正，不轻易选边站队。这是欧盟在中美两大力量竞争之外的不错选择和退路。如果欧盟与中美两国都没有结盟或交恶，欧盟至少可以保持中立，与其他力量保持友好关系，有利于自身发展。可以说，树立中立和公正的形象是欧洲战略自主的立足点。这也意味着与俄罗斯、日本、印度、巴西、南非等国家以及上海合作组织等各大国际组织发展相对均衡的友好关系。 

　　综上，如果违背这三点，欧洲战略自主的未来恐难乐观。 

　　欧洲战略自主的觉醒与迷思 

　　贺之杲  中国社会科学院欧洲研究所副研究员 

　　近年来，“战略自主”、“欧洲主权”、“战略主权”的呼声越来越强，似乎成为欧洲政治转型与外交战略辩论的风向标。但这个术语的含义还很不清楚，关于安全、健康、气候、数字乃至经济的战略自主概念在政治辩论中似乎占据上风。欧洲战略自主或主权概念泛化不仅会产生歧义，还会失去学术对话与政策辩论的基础。鉴于欧洲自主存在狭义的法律定义与广义的战略定义的区分，“欧洲主权”的战略含义可能是本轮大讨论的核心。 

　　欧洲主权的觉醒时刻？ 

　　主权一直是欧洲一体化及其政治体制建设过程中的核心要素。主权可分与不可分，主权与合法性、自主性都是欧洲政治与国际关系研究的元命题。16世纪，让·博丹的主权理论为国家主权奠定了基础，霍布斯、洛克、康德等学者分别阐释了主权理论的不同演进逻辑和路径。自1648年《威斯特伐利亚和约》以来，主权政治实体无一例外是民族国家，因此主权一直被视为与国家密不可分。主权是指民族国家及其对独立和自决的要求。从内部维度来看，主权意味着国家拥有权限能力，涉及到谁在国家内部拥有权力的问题。从外部维度来看，主权突出的是捍卫国家免受外部威胁的能力，这种独立地位是国际法赋予主权国家的属性。 

　　本轮“欧洲主权”大讨论是国际形势变化与欧洲内部变迁的双重逻辑下的产物。2017年9月，法国总统马克龙在索邦大学宣布其重建欧洲计划的演讲中，共有18次提及“主权”一词。这被认为是本轮大讨论的起点。随后德国与欧盟领导人都纷纷予以回应。欧盟委员会前主席容克在2018年年度《盟情咨文》中提出，“地缘政治形势的变化预示着‘欧洲主权时刻’的到来”，欧洲必须成为国际关系中更具主权色彩的行为体。随后，德国总理默克尔表示欧洲将自己的命运掌握在自己的手中后，呼吁欧盟拥有“更大的战略主权”。2019年1月，法德签署《亚琛条约》，共建“团结、有效、主权和强大的欧盟”。2020年9月欧洲议会发布“欧洲战略主权”政策报告，将欧洲“战略主权”定义为“自主行动，在关键战略领域依靠自己的资源并在需要时与合作伙伴合作的能力”。 

　　但是，马克龙在2020年11月份接受采访时表示，“‘欧洲主权’的概念有点超前，因为如果拥有欧洲主权，就会有一个完全确立的欧洲政治力量。目前来看，欧洲还没到这个地步”。因此，马克龙转而支持一个更为中性的“自主”概念，而不是“主权”。马克龙明确表示欧洲主权不会取代国家主权，而是对国家主权的补充和增强。尽管该概念的含义从未得到充分解释，但可以将其描述为自我决定的能力，即抵抗外部胁迫和保持自主行动能力。值得注意的是，法国与德国的侧重点分别是欧洲主权和战略主权，一定程度上显示了两者的区别。后默克尔时代的德国选择何种路线的战略自主道路，以及法德是否带领欧洲真正实现战略自主，是否陷入战略迷思仍需观察。可以肯定的是，欧洲战略自主的讨论逐渐从欧洲主权转向到战略自主，欧洲战略自主的思考并未停止。 

　　从欧洲主权到战略自主 

　　欧洲主权已经从纯粹的政治学意义上的主权概念扩散到防务、边境保护、外交政策、生态、数字、经济、技术、健康等多维度主权概念。为了应对国际形势变化与欧洲内部变迁，欧洲主权被进一步强化，更多的是转向为主权的外部维度与战略维度。在这一深刻的变化中，主权议程可能是欧洲克服其弱点，减少其依赖性并增强其力量的手段。 

　　2019年新一届欧盟机构领导人上台后，欧盟继续强调战略主权。欧盟委员会主席冯德莱恩强调新一届欧盟委员会是“注重地缘政治的委员会”，准备承担并加强其权威，以应对新的全球力量均衡。欧盟外交与安全事务高级代表博雷利的“辛纳屈主义”，强调欧盟应该基于自身利益和价值观的安排，自主制定对美和对华政策。战略自主是欧盟及其成员国追求其利益并采取其偏好的外交政策而不受任何其他国家限制的能力，拥有自主决定和采取行动的能力。战略自主包括两个维度，一是行为体有能力在外交和安全政策领域明确自己的优先事项并作出相对独立的决策；二是行为体拥有制度、物质和政治手段来实现自身目标和执行自己的决策。这也就出现了欧洲主权、战略自主、战略主权等术语在目前阶段是可以相通论述的情况。 

　　但是，战略自主内涵存在较大的模糊性。尽管政治家和学者可以指出主权和自主性不意味着什么（如保护主义、孤立主义等），但他们往往无法确定其准确涵义，并且怀疑其他国家将自己的主权或自主概念投射到欧洲层面。以法德为例，战略自主是两国的共识，期望加强欧洲防御，但两国的出发点存在差异，法国是为美国不再有能力或意愿保证欧洲安全做好准备，德国是为了加强北约的欧洲支柱作用并说服美国保持其在欧洲的存在。马克龙的战略自主理念落实在两个层面，一个是欧洲军的建立和“北约脑死亡”的论断，另一个是加强和完善欧元区。这是法国在英国离开欧盟后占据主导地位的一种方式。但是，德国国防部长卡伦鲍尔警告“欧洲战略自主的幻想”，欧洲人将无法取代美国作为安全提供者的关键作用。但是，当战略自主的内涵从防务和安全转移到经济政策时，法国和德国的立场更加一致。法国经济部长布鲁诺·勒·迈尔和德国经济部长彼得·奥特迈尔一直推动战略主权，比如在电池、氢能和云技术等领域启动了联合投资项目。除了共同维护其经济独立性的集体能力之外，欧盟及其主要成员国试图解决安全防务、技术和边境管理等真正的主权问题，因为经济和地缘政治领域的分离带来了欧盟的脆弱性。 

　　欧洲领导人提出了欧洲主权面临的问题，但目前为止还没找到答案。欧洲主权本身存在双重悖论：一是欧洲主权衍生并超越于威斯特伐利亚体系下的主权概念，二是复合相互依赖背景下的“主权”、“自主”等诉求比以往任何时候都更难实现。随着拜登上台后，欧洲主权的声音有所弱化，欧洲追随美国的趋势明显。当然，我们充分认识到欧洲会部分追随美国，但不会全面倒向美国。欧洲战略主权的内部维度与外部维度将继续成为欧洲一体化讨论的核心。 

　　美西方撤离阿富汗：欧盟的角色与反应     

　　张君荣  外交学院国际关系研究所博士生 

　　北约阿富汗战争的结束，欧盟战略自主、安全与防务一体化议题再次受到重视，欧盟比以往更加期待能够自主应对欧盟周边和大周边安全问题。 

　　未来，欧盟在维护自身及周边安全方面，或将发展相应军事力量和反应机制，提升战略自主能力；而北约或将退居“二线”，起到为欧盟实力“背书”的作用，以利于美国将有限实力用于大国竞争。 

　　欧盟参与阿富汗撤军后的西方协调 

　　美西方从阿富汗撤军后，欧盟对阿富汗问题的反应平台主要有两个，即北约和七国集团（G7）领导人阿富汗问题会议。此外，美国拜登政府也不断与欧洲主要国家保持热线联系。这一轮密集的西方协调，内容主要分为两个方面。 

　　一是讨论基于价值观的对阿援助。 

　　当地时间8月24日，欧委会主席冯德莱恩在G7领导人阿富汗问题会议后透露，会议讨论了撤离、短期人道主义援助、长期发展援助以及难民保护需求。 

　　在人道主义援助方面，欧盟在医疗设施、食品分配、紧急供水和卫生方面的主要行动大多仍在进行。截至会议当天，阿富汗境内流离失所者的人数已达370万左右，其中80%是妇女和女孩。欧委会提议欧盟预算中对阿人道主义援助将大约翻两番，“最初计划在2021年超过5000万欧元。到2021年，欧盟将增加到2亿欧元以上。” 

　　当天，包括欧盟在内的G7领导人阿富汗问题会议发表声明，将支持联合国在协调该地区的国际人道主义紧急救援行动中发挥作用，使人道主义救援能不受阻碍地进入阿富汗；将与阿富汗的邻国以及该地区其他国家共同开展合作，以便对阿富汗难民予以支持，上述行动将成为地区长期协调应对方案中的的一部分；呼吁阿富汗的各伙伴国家通过多边渠道对上述努力及实现地区稳定贡献力量。G7还同意将在联合国、二十国集体以及更广泛的框架内与各方合作，使国际社会团结一致解决阿富汗的关键问题。但是关于发展援助，欧盟仍然强调价值观先行，强调相关援助必须以人权等价值观前提。 

　　二是为可能的难民危机做预案。 

　　据布鲁塞尔外交学院学者伯纳德·西曼掌握的数据，已有数以万计的阿富汗难民进入巴基斯坦和伊朗。巴基斯坦官方记录的阿富汗难民为140万，伊朗为70万。大量阿富汗人已经或打算前往土耳其，其中许多人正在前往欧洲的途中。土耳其已有360万叙利亚难民。 

　　在应对难民问题的机制层面，G7会议成立了一个“重新安置论坛”。论坛不仅包括欧委会和G7成员国，还包括难民专员办事处、移民组织。加拿大和英国宣布了重新安置容量：分别为2.1万人和2万人。美国也宣布了对重新安置的承诺。冯德莱恩表示，欧盟也准备发挥作用，“我们正在研究必要的预算手段，以支持欧盟成员国加强和帮助重新安置难民。欧盟也将继续与邻近区域各国合作”。 

　　冯德莱恩表示，欧盟自己还需要一个能够充分运作的机制。欧盟成员国和欧洲议会迫切需要就欧盟拟议的《移民与庇护公约》达成协议，以更有效地管理边界，确保欧盟团结，并与原籍国和过境国合作。 

　　有迹象表明，欧洲及其成员国正在讨论与土耳其重启谈判的想法，大致将按照2016年叙利亚难民危机的合作路线进行。不过，2021年难民地缘政治情况与促成土耳其与欧盟2016年协议的背景有着根本不同，新冠疫情和过往“难民饱和”两个因素，使得难民问题解决将更加困难。西曼建议欧洲在安全区建立一个合法的难民走廊，并随后有条不紊地处理申请。 

　　或推动欧盟加强战略自主能力 

　　欧洲学者认为，阿富汗战争是失败的。他们认识到，没有一个大国能仅凭武力改变另一个国家人民的生活方式。虽然大国可以把自己的模式强加在军事占领下，但不能违背社会本身的趋势和人民的想法。例如，比利时学者斯文·比斯科普认为，美国并不需要占领和接管阿富汗。如果美国在摧毁阿富汗基地组织之后即可撤离，那么其军事干预的“反恐”目标几乎已经达成。但是，美国占领了阿富汗，并“号召北约和其他盟国帮助阿富汗国家建设”。20年后，这个“附加目标”以完败告终。整个阿富汗战争中，北约只是美国战略实施的工具，而欧洲盟友从未真正试图改变它。 

　　在可见的未来，欧盟只有在利益直接受到威胁时，才会考虑进行军事干预，并以尽可能有针对性的方式来保护这些利益。具体而言，在维护欧盟及其周边安全方面，欧盟或将发展相应军事力量和反应机制，提升战略自主能力。自2007年以来，欧盟已经能够通过战斗群或联合快速反应战斗群调动1500—2500人规模的部队。然而，这些部队从未被派遣执行任务。不过，鉴于美国主导的阿富汗战争的教训，欧盟或将更加注重以维护欧盟核心利益为主的快速反应能力，且军事力量将作为政治、外交等手段之外的最后手段，并以冲突解决为主要目的。活动范围将主要涉及欧盟周边和广义周边范围。 

　　而北约在维护欧盟及其周边稳定议题上或将退居“二线”，即在适当的时候让欧盟做排头兵，自扫门前雪，以利于美国将有限实力用于大国竞争。不过，北约强大的军事实力仍将起到为欧盟快速反应能力“背书”的功能。最近发布的一份美智库报告显示，跨大西洋关系再平衡问题已经在新的全球形势下被重新讨论，其核心是美欧安全与防务权力与责任的再平衡，其具体建议包括：重新加强美国领导力；推进欧盟防务一体化及防务能力；北约的快速军事反应能力移交给欧盟或北约的欧洲盟友；加强美国对欧核保护伞的前提下，加强欧洲核威慑能力与英法核力量。 

　　但是，美欧关系一直存在一个根本悖论，即欧盟在安全与防务方面凝聚力越高，对美国的依赖度则越低，就越有助于削弱美国的军事主导地位。早在近十年前，美国学者罗伯特·阿特就提到，尽管美国更愿意尽可能长时间地维持其单极霸权地位，但欧盟和中国一样赞成一个多极化的世界。这意味着中国和欧盟相对实力的提升将削弱美国的霸主地位。因而，对于一个战略自主的欧盟，美国喜忧参半。如果这一发展趋势意味着欧盟将成为一个更具战斗力的军事伙伴，那么美国将支持；但如果其结果令欧盟对于美国的行动自主权更具阻挠能力，那么美国将反对。因此，美国仍将在欧洲维持军事存在，美欧同盟会在一定程度上弱化，但合作形式将更加多样。 

　　政策文件编译 

　　欧洲官员和学者眼中的“战略自主” 

　　2021年5月，就欧盟战略自主和欧洲未来的外交政策这一主题，欧洲大陆（Le Grand Continent）网站对何塞普·博雷利（Josep Borrell）、马凯硕（Kishore Mahbubani）、斯文·比斯科普（Sven Biscop）、莫妮卡·何（Monica Sie Dhian Ho）等欧盟高级官员和学者进行了访谈。 

　　何塞普·博雷利（Josep Borrell）认为中美竞争是一场以贸易、技术和规范斗争为形式的竞争，它促使欧洲思考作为欧洲人的自我定位问题和战略自主问题，但同时也有助于欧洲确定自己在这个新格局中应该处于什么位置以及如何进行定位。美国和中国之间的竞争也要求欧洲反思欧盟与非洲以及印太地区的伙伴关系。随着欧洲理事会印太地区和拉丁美洲战略的发布，美国和中国之间的竞争也成为了话题中心。所有这些国家和地区都想要避免在中美之间二选一，从而对欧洲有了更多的期待。他们需要欧洲成为世界的第三极。 

　　博雷利认为，最重要的是如何才能避免停滞不前。欧盟成员国在几乎所有问题上都存在很大分歧，所以我们要争论决策应当如何做出：采取一致通过还是绝对多数通过？战略文化的重要性和共有文化缺失带来的后果也同样很明显。欧洲目前并没有共有的战略文化。在对世界的理解不同的情况下，欧洲很难采取共同的外交政策。欧盟的外交政策是欧洲将其存在投射于世界其他地区并施加其影响的方式（如制裁、规范以及标准的制定）。 

　　对欧盟而言，今后需要深入思考如何提高我们的影响力。欧盟的影响力低于其应有的水平。欧盟的的地缘政治意识的确觉醒了，但该意识转化成的行动却是零散的。对欧盟来说，关键是将欧洲的发展速度与世界其他地区相比较。从这个角度来说，欧洲在好几个方面都相对退步了。欧洲面临的挑战，是确保我们对世界历史加速发展的响应速度和规模也随之加快，但目前还没有实现。外交政策是非常复杂的，对欧盟来说更是如此，因为严格来说欧盟并非一个国家。在欧盟内部有许多决策参与者，也就有很大被一票否决的可能，因此欧盟决策的成功率往往很低，但那些超级大国的外交政策也是如此。我们应当谨记，外交政策就在于改变他国的国内政策。对于我们来说的外交政策，对他国来说，就是国内政策。他们对此更为了解，也当然更为关心。 

　　博雷利认为，欧盟应当区分三种不同类型的问题：政治机能障碍问题、权力政治问题和集体行动相关问题。在世界许多地区，问题的核心都在于政治机能障碍：对国家和社会性质的意见分歧，以及缺乏政治规则和治理。从阿富汗到萨赫勒、黎巴嫩或委内瑞拉，再到利比亚，像这样弱小和有争议的国家还有很多。问题不在于财政资源、自然资源或军事资源的缺乏，而在于从欧洲层面所说的“不良治理”（mauvaise gouvernance）。过去二十年的阿富汗就是如此，虽然有数十万军队和数千亿美元的援助，但与其他地区一样，阿富汗的问题依然在于地方势力之间无法就合理可行的政治规则达成一致。即便人们清楚地知道，他们无法制定出有效政策会造成对我们不利的不安定因素和移民潮等等，欧洲人作为外来人也无法代替他们这么做，只有他们自己可以。 

　　第二类问题是权力政治问题。欧洲必须清醒过来，看清世界的本貌，而不是只看到想看到的样子。欧洲应当摆脱某种天真的心态，认识到世界上有许多合作伙伴，但同时也有很多强大的对手，即那些想要危害欧洲和欧洲政治体制及社会类型的人。 

　　欧洲不仅要留意自己的对手，还要关注自身。尽管美国在拜登总统的领导下有所“回归”，欧洲也不能仅依赖美国这样的传统靠山。市场经济和全球规则能解决一切问题的行事准则已经行不通了，疫情爆发后尤为如此。 

　　新冠疫情为欧洲提供了具体的实例：欧洲已经看到了口罩和疫苗的获取部分取决于政治和权力考虑。5G、人工智能或稀有材料等战略投资也是如此。欧洲必须继续掌控自己的未来，不能将我们的利益保护外包给别的国家。这就是目前正在发展战略自主权概念的原因。到了2021年，面对一个需要新的思想和话语的权力世界，我们必须将这一概念落到实处，必须学习“权力话语”。需要更加努力以更明确地定义欧洲政策的优先事项，以及明确欧洲能在哪些方面发挥作用。 

　　欧盟的大部分外交政策都在“维持现状”，经常对世界各地的发展发表评论。但欧盟不可能无处不在，我们需要更好地定义政策的优先事项，以便在力所能及的地方发挥我们的作用。如果把欧盟的规范性权力、财政援助能力、贸易和投资政策、共同安全暨防卫政策的实施和欧洲的代表团结合起来，欧盟就会发现欧洲人拥有比人们意识到的更多的权力或影响力。但是，在美国制定大战略和运用综合国力的时候，欧洲陷入了条块分割事物的“筒仓式思维”和各成员国未能形成合力的困境中。欧盟制定的每项政策都有着各自的逻辑和节奏。而解决方案是将这些政策工具放在统一的政治战略框架下运用。 

　　因此，欧盟面临着心态问题（不愿从权力、优先事项和妥协的角度思考）和组织问题（将目标和手段联系起来）。但是，我们正在一点一点地进步。 

　　还有第三类问题，这类问题涉及到公共产品和集体行动，如健康、疫苗的获取、气候变化和生物多样性方面的行动，以及为对抗极端贫困和日益加剧的不平等做出的斗争。为解决这些问题而创建的多边体系正受到前所未有的挑战，尤其是强权政治的挑战。因此，世卫组织和世贸组织陷入困境，二十国集团和联合国安理会经常陷入瘫痪，越来越多的问题逃过了多边“体制”，如混合型威胁、人工智能等新兴技术的问题。作为欧盟的代表，我们努力维护着多边主义，拜登政府也为多边主义注入了活力。但我们必须做更多的工作来振兴多边主义并使之适应我们的目标。我们需要投资多边主义，尽可能在大国之间建立共识，并在国家间框架之外的“新型”多边主义方面做出更具创造性的工作。我们应当与非盟、东盟等区域组织开展更多合作。 

　　这一断言可能会让人深思，但好消息是，这种新势头在本质上取决于欧洲人的集体选择。首先，我们需要转变观念。正如吕克·范米德拉尔在《欧洲大陆》杂志中写到的，“欧洲为减少损失而战，其他国家则为胜利而战。”我们需要改变这种状况，作为欧盟外交与安全政策高级代表和欧盟委员会的副主席，将尽其所能推进这一议程。 

　　莫妮卡·何（Monika Sie Dhian Ho）强调，要解决欧盟战略自主问题，必须在“政治”上加入“ 地缘”因素的过程中，必须关注地理和集体认同。通过使用地缘政治的语言，我们划定了领土，并专注于生活在领土边界内人们的归属感。“地缘”元素 在欧洲政治及其建设的背景中并没有被重视。事实上，欧洲建设的重点是市场、规则边界的消除和消费者、个体生产者及其经济利益，以及他们的普遍权利和人权，而不是集体的发展、他们的身份和他们的社会构成。在大规模和非正常移民的背景下，欧洲人要求划定和监管欧洲的外部边界。因此，欧洲不能忽视其在地缘政治中的“地缘”。此外，其他文明考虑到了领土并正在促进集体认同。因此，不断扩大的欧盟触碰到了俄罗斯的领土边界。 

　　欧洲地缘政治的出现因而具有三个维度：政治、领土和集体认同。欧洲领导人尚未从地缘政治的角度考虑这些普遍影响。在具体政策中，当我们认识到存在一个系统性竞争对手且这个对手永远是我们的合作伙伴时，这到底意味着什么？ 

　　集体身份作为纯粹“情感”的产物与学者、工程师或政治家所理解的欧洲政策的理性相对立，这也构成了一种矛盾。政治化身份的思考触动了人们的心理和精神。因此，通过社会阶级、宗教和国家等集体身份，人们有权干涉他们的生活。这以一种既感性又理性的方式触及了仍然是欧洲人民心理和精神的集体身份：国家。欧洲政治认同可以是对欧洲各国的超国家支持，以保护“欧洲生活方式”并支持构成我们集体认同的国家的社会构成。 

　　斯文·比斯科普（Sven Biscop）认为欧盟外交政策的目标是要捍卫欧洲的利益，确保欧洲人能够继续以自己选择的方式生活，而不是推广欧洲价值观。战略思维就意味着接受现实，即承认我们的能力有限。因此，欧洲当然应该关心人权问题，并在这方面表态，但也应该如沉默者威廉（Guillaume le Taciturne）所说的那样：“不应该看到希望才行动，也不应该为了成功才坚持。” 

　　马凯硕（Kishore Mahbubani）认为欧盟拥有的机遇在于世界正在寻找第三极，而欧洲若是能成为这第三极，就会受到住在美中以外的60亿人口的热烈欢迎。由于中美竞争加剧，欧盟及其成员国会越来越频繁地听到来自美国的呼唤，欧盟就必须作出抉择了，必须在理智与情感的冲突间作出抉择。欧盟的心显然是与美国在一起的。美欧间有着在一定程度上相同的文化、相同的文明和相同的历史。但要是出于理性考虑的话，中国同样可以成为欧洲可贵的合作伙伴，因为就欧洲而言，头号挑战已不再是为苏联的坦克所征服。最严峻的挑战将来自非洲人口的急剧增长。欧洲的首要任务是留意其临近区域并推动非洲的发展。然而，现在非洲最大的投资者是中国。美国的地缘关系不同于欧洲的地缘关系。欧洲必须明确自身的地缘定位，为此就需要与中国展开切实的合作。这是我认为欧洲将要面临的挑战。 

　　(邵晶巍、董黛、谭伟业、张禹晗、孙小涵 编译) 

　　文章来源：中国中东欧国家智库合作网络公众号