国研院 时间： 2016-01-06 作者: 李维维 责编: 龚婷
2015年的欧洲是不平静的。上半年希腊债务危机乌克兰危机稍事平静，到了今年下半年，随着大批中东和北非地区难民不断涌入欧洲国家，欧盟内部关于如何处理难民危机的争论愈演愈烈，加上法国年内两次遭遇严重暴力恐怖袭击，多数欧盟国家的民族主义情绪大增，极右势力愈发活跃，民粹主义的排外思潮一波高于一波，欧盟致力于多元文化并存和民族包容性的声音一时间有所减弱，有关“在欧洲不断增长的穆斯林人口将最终以其宗教文化取代欧洲文化”的论调不绝于耳，族群间相互猜疑甚至敌视的现象正在增加。不仅如此，欧盟成员国内反对欧洲一体化的政党势力有所增长，而向来对欧盟半心半意的英国，有关脱离欧盟的声音似乎也比以往更为响亮。种种迹象表明，以欧盟为代表的欧洲不仅面临成员国之间难以迅速达成相关政治共识的窘境，并且欧洲民众基于共同价值观念、文化特征和历史传承的欧洲认同问题也面临着困境。
欧盟治理的难题
欧洲联盟是欧洲一体化发展至今的最高成就，是欧洲达到团结并显示力量的象征和治理的核心，也是欧洲获得其全球性角色和地位的主要保证。经过不断改革，2009年正式实施的欧盟《里斯本条约》（又称“改革条约”）确立了现今一整套欧盟机构的架构及其治理模式，该条约的目标是最大限度地整合欧盟成员国和欧盟机构，将两者联合起来，努力克服成员国治理和欧盟机构治理两层皮的局限性，形成统一的欧盟对内治理和对外决策。为此《里斯本条约》扩大了欧洲议会的参政权，强化了欧盟理事会的统一的政治协调权力，并增强了欧盟委员会的提议权，加强欧盟的内部治理；在加强对外政策协调方面也有重要举措，即在欧盟委员会底下增加了新的机构－欧盟对外行动署，负责处理欧盟外交。
然而，上述措施并未收到原先所预期的最好效果，再加上国际金融危机的冲击，以及随后欧盟经济的严重下滑，同时消耗了成员国和欧盟的整体经济实力，也削弱了欧盟机构的政治运作能力，导致欧盟治理和成员国的政策协调困难重重，这一点，我们从欧盟应对欧洲主权债务危机过程中的步履维艰可见一二。因此不难理解，源于欧洲債危机的希腊债务危机今年又一次挑战着欧盟，考验着欧盟的政治意愿。7月份，欧元区领导人经过通宵谈判，最终与希腊达成协议，欧盟将在未来三年向希腊提供860亿欧元左右的援助，希望以此帮助重建对希腊国家和政府的信任。即便如此，重建工作并不简单，它有赖于提供援手的欧元成员国更加有效的金融保障，这也将意味着欧元区正在实施的系列措施如银行联盟、强化欧元、存款保险机制等等落到实处，最为重要的是将严格成员国的财政纪律和约束落到实处。但目前的现状是，欧元国反对更多让渡国家主权的势力在上升，达到理想的预期目标阻力相当大。
反对和质疑欧盟治理声音的上升有着深刻的思想根源，围绕如何解决希腊危机争论的背后还有关于欧洲一体化民主价值的质疑。德国哲学家、法兰克福学派代表人物尤尔根•哈贝马斯就认为，欧洲理想正在被摧毁，欧洲一体化过程中不断积累的“民主赤字”在希腊危机的解决过程中一览无遗。他阐述道，在市场的压力下，民主的实质发生了转变，权力从投票者转移到自身民主合法性就比较可疑的欧盟官僚技术机构，如欧盟理事会和欧洲中央银行等机构身上，形成了“后民主制”的政治霸权，它粗暴地干涉了希腊内政，违反了欧盟治理的本意。
难民问题对欧盟治理的挑战同样如此。由于中东和北非地区安全局势的巨大变化和调整，其外溢效应首先波及欧洲，欧洲地中海沿岸国家的问题尤为严峻，导致今年难民危机凸显出来。１１月初，经过艰苦的协商，欧盟通过一项难民计划，把在希腊和意大利登记的16万难民安置在28个欧盟成员国中，但是多个成员国表示强烈反对，而匈牙利和斯洛文尼亚已经付诸行动，在本国一些边境段架起了铁丝网，阻止难民的涌入。11月13日法国巴黎发生暴力恐怖袭击事件后，法国宣布进入紧急状态并关闭了边境，波兰和斯洛伐克相继宣布将不再实施欧盟推进的难民分配计划。欧盟协调各国达成统一政治意愿的工作任重道远。
俄欧将持续角力
如果我们从地理概念上观察欧洲，那么一个广义的欧洲的概念也可以将俄罗斯纳入进来，尽管俄罗斯地跨欧亚两大陆。俄罗斯通常也认为自己是个欧洲国家，但它又与西欧国家有差异，具有自身的特殊性，处于欧亚之间过渡的位置。而西欧国家对于接纳俄罗斯为欧洲国家的问题，从来都是模棱两可、半推半就。也正因为俄罗斯这种介于中间的特殊性，西欧与俄罗斯两大相邻力量之间的碰撞就不可避免。远的不提，二战结束后，苏联及其东欧国家集团就曾结成同盟，抗衡西欧国家集团和美国的同盟，形成东西方冷战局面。
苏东剧变后，法、德两国的领导者颠覆了旧的主权观念，在原有欧共体的基础之上，尝试引领建立新的西欧秩序，即通过改变各国边界的性质，通过让渡国家部分主权，以促进资本、人口、商品和观念的自由流动，最终形成统一的欧洲货币，深化欧洲一体化进程。与此同时，大众对经济的关注也开始超越政治和军事。紧随而来的是21世纪初美国在伊拉克等中东地区的战略失误，冷战刚刚结束时看来强大无比的美国硬实力失去了原有的荣光，欧洲一体化所显示的软实力体现出了优越性，西欧人意识到，他们所提倡和践行的新秩序具有独特性，并且进一步认为这种新秩序可以超出西欧范围，适用于原社会主义东欧国家、土耳其甚至俄罗斯，按照这一逻辑，似乎只要能够自由选择，各国政府最终都将选择欧盟道路。欧盟的不断东扩，成员国增加到28个的事实增强了欧盟对上述逻辑的信心。
然而，当欧盟东扩的步伐覆盖了波罗的海国家，准备推进到乌克兰之时，曾经是欧洲列强之一，极为重视国家主权安全，并且仍将是欧洲强国的俄罗斯，在普京治下忍无可忍了。俄罗斯选择在欧美疲于应对金融危机和欧洲主权债务危机之际进行了反击。如果说2008年的俄罗斯-格鲁吉亚冲突是个预演的话，始于2013年的乌克兰危机则是西欧与俄罗斯正面碰撞的标志，从某种意义上看，欧盟-俄罗斯矛盾的加深意味着广义欧洲的分裂趋势在加剧。
目前为止，乌克兰实现了几个月的停火，正在进行联邦范围的选举准备，并计划由欧洲安全与合作组织（OSCE）派驻观察员，欧安组织成员国囊括了包括俄罗斯在内的所有欧洲国家以及美国和加拿大等国，可见，经过一段时间的剧烈对抗之后，欧盟与俄罗斯双方均表现出更多地通过经济和政治手段解决乌克兰危机的意愿。接下来的进程将是欧俄之间长期持续的实力较量过程，仅在对俄罗斯经济制裁一项，大多数参与其中的欧盟成员国每年约因此缩减０。１％－０。５％的GＤＰ。然而，两年来欧洲对乌克兰的直接经济援助源源流入，支撑着该国政府的基本运作，但该国经济凋蔽的情况并不见起色，经济持续负增长，外部直接投资抽离，经济改革停滞，债务重组未能改善国家对外帐户的窘境。显而易见，俄罗斯在这场角力中也承受了巨大的经济压力。欧盟与俄罗斯的“拉锯战”持久性地展开着。此外，欧盟与俄罗斯的矛盾将不断考验欧盟内部成员国的团结，东部以波兰和波罗的海国家为代表的对俄强硬派与中西部以德、法为代表的对俄包容派的争论从未停止过。地缘政治压力下，欧洲安全秩序的整合或分离再次被推向两难境地。
德国发挥重要作用
回顾欧洲一体化的历史，法、德两国素以“欧洲一体化的发动机”著称。2009年欧债危机之后，尽管法国的政治作用犹存，德国基于其雄厚经济实力和通过不断改革形成的良好政府财政金融状况声名鹊起，加上德国领导人默克尔卓越的政治眼光和领导才能，德国在力挽危机和重建一体化信心上发挥的作用愈加突出。１１月９日，欧盟理事会主席图斯克发表谈话说，欧洲的未来很大程度上取决于德国如何处理难民危机,他呼吁德国政府肩负起责任，并且强调，面对眼前的历史性挑战，其他欧洲国家在顾及自身利益的同时，必须展现与德国的团结。未来，德国在应对乌克兰危机、希腊危机和难民危机等等可能导致欧盟分裂的问题上仍将发挥重要作用。
正如德国前总理赫尔穆特.科尔在他的《忧心欧洲－我的呼吁》一书中所说的那样，欧洲目前最需要对其共同的价值和目标作一番思考，也需要更多的共同体精神。欧洲的统一涉及欧洲各国的命运，直至现今，它仍然是一个关乎战争与和平的问题，因此，须时刻铭记，欧洲一体化是一项政治工程，决定着欧洲的未来。欧洲一体化的终极目标应该是一个建立在联邦制基础上的欧洲，是在统一的欧洲框架下建立的“祖国的欧洲”，其中的人民既有民族的认同，又有欧洲认同。科尔所说的欧洲认同，其涵义包括了欧盟对多元文化的包容和对人员自由流动的支持，而当前欧盟国家恰恰难以在这一问题上统一思想，极端排外的极右势力在很多欧盟国家不断上升，最近的12月初，法国右翼国民阵线在地方选举中实力大增，欧盟的民族包容价值观受到又一波冲击。在英国，民调显示移民问题可能是2017年“脱欧公投”上对欧盟说“不”的首要因素。而即将在下个月担任欧盟轮值主席国的荷兰又在提“迷你申根”的建议，或许这个建议可以解决当下的燃眉之急，但它违背了欧盟成员国间人员自由流动的初衷，与欧盟一体化道路相背离，算不上是长久之计。
当前，欧洲一体化道路困难重重，每行至一处，都可能暗藏着分裂的危机，如何应对并继续前行，欧盟需要拿出更大的改革勇气和更多的聪明才智，这当中，德国的引领作用不容忽视。
（来源：《半月谈》第24期，2015年12月25日，作者略有改动）
http://www.ciis.org.cn/chinese/2016-01/06/content_8498989.htm