【摘要】二十世纪二三十年代，在国际组织和其他欧美国家的协助下，希腊开始尝试建设现代社会福利制度和保障体系，但最终并未能成功。结合希腊的社会经济和政治发展情况，通过分析希腊现代福利政策形成机制来剖析希腊社会保障中存在的问题，以期为中国福利体系建设提供借鉴。
【关键词】希腊 社会福利政策 福利制度 社会结构 庇护主义
截至2010年，希腊社会福利支出占GDP的比重达到20.6%，社会福利在政府总支出中占的比例达到41%左右，希腊的财政赤字占了GDP的10.6%，公债规模达到GDP的144.9%，从而爆发了债务危机。不能简单地认为希腊的债务危机是近20年福利制度过度发展的结果，这既不符合逻辑也不符合事实。福利制度与债务危机并不构成因果关系，从20世纪90年代到此次债务危机全面爆发，希腊恰好是处于社会政策和福利制度改革期，其对福利制度的弊端进行了艰难但坚决的改革，而并非继续“过度”和“无节制”地发展福利制度。
希腊的现代福利制度发展起源于二十世纪二三十年代。在国内，随着希腊开始工业化，社会结构发生剧变，迫切要求政府尽快推出有效政策缓和社会矛盾;在国际上，随着国际联盟特别是其下属的国际劳工理事会的成立，外部因素催化了希腊国内福利制度的建立。要具体讨论希腊福利政策在债务危机中的角色，需要更深入分析希腊的福利制度发展历史，特别是首先要厘清希腊福利制度的基本线索。
福利制度发展情况与制约因素
难民安置与医疗卫生服务。小亚细亚危机推动了希腊公共卫生服务的发展。对希腊政府而言，国家稳定和发展时间不长，经济刚刚起步，接纳数目如此庞大的新国民殊为不易。130万回流希腊的移民带来的公共卫生问题考验着希腊的公共卫生体系。
国际卫生组织协助希腊建立了国家公共卫生专家委员会，专门协助发展希腊的社会卫生服务。新成立的专家委员会帮助希腊制定了社会卫生系统建设的纲领和针对现有问题的具体对策。希腊政府首次开始尝试建立公共卫生服务体系。这标志希腊政府开始彻底结束之前的扩张型国家战略，将重点放在国内经济社会的整合和发展上，致力于发展现代福利制度，推动民生保障与社会发展互促互进。
然而，公共卫生服务在计划制定与实施上却出现了背离。希腊公共卫生专家委员会制订的规划中，寄希望于希腊中央和地方各级政府能够根据自身情况，发挥主观能动性。中央政府态度积极，但各级地方政府态度消极。
难民安置与公共居住。在小亚细亚危机之后返回希腊的难民(或称移民)的安置是个非常紧迫的社会问题。在国联的协助下，希腊建立了独立的组织—难民安居委员会—来专门负责此事。该委员会提出的安置方案是根据难民的职业技能情况在城市和乡村分别建立难民安居点，特别强调应在大城市郊区安置难民。
从支出上来看，在建造高峰期的1922年到1931年间，用于建立定居点等的平均公共开支(包括贷款利息)达到了希腊政府财政年预算的四成。至1929年，据难民安居委员会和希腊福利制度部门统计，共建造约23600间房屋。真正的公共房屋建造计划于1930年就停止了。过度城市化使得大量的难民和移民涌入城市，人口流入速度超过了配套设施建设速度。至1940年，定居房屋或定居房屋贷款被提供给了大约25000个难民家庭。
由于对定居点工程质量缺少充分监督并受财政支出制约，这些定居点建筑的规划和质量都不太令人满意，不久就成为连片危房。这暴露了希腊社会政策在实施过程中效率不高、监管不力、过于短视等问题。
社会结构与福利政策
个体经营者与手工业者。希腊的社会福利政策的发展与它的经济和社会结构有紧密联系。二十世纪二三十年代是希腊现代福利制度起源和初步发展的时期，从经济结构来看，希腊的特点是小微企业非常发达，无论从数量上还是所占经济比重上都占绝对优势地位。
工人阶级。20世纪20年代早期，在土耳其与希腊之间爆发小亚细亚危机后，希腊历史上最后一次较大规模的人口迁徙完成，希腊基本完成了疆域和人口的最后厘定。国家稳定后，劳动力市场得到了补充和完善，而回流的人口给希腊社会经济带来了难得的工商业技能和资本。在经济政策上，希腊建立了以出口为导向的工业战略，快速展开工业化。在工业出口中，大部分产品是由小企业生产的，大部分的工业人口也集中在小规模企业。①这使得希腊社会经济发展和保障体系建立的社会基础，有别于其他欧洲国家尤其是西欧国家，也导致希腊社会工人阶层比较难于形成统一力量和达成一致诉求。
工商业主。工商业企业主等实力派阶层缺失，之前扮演社会中上层中坚力量这一角色的是土地为主要资产的贵族，而他们逐渐湮没在希腊社会经济改革和现代化的历史进程中，从19世纪末和20世纪初开始涌现的现代希腊工商业主，相较西欧国家普遍缺少资本主义精神，偏爱简单投机获利，缺少自我价值现代性重塑，在经营理念和社会理念上继承了传统希腊商人的投机性和保守性，这使得他们一方面缺少政治自觉性，政治立场左右摇摆，另一方面由于其政治理性的不足，无法形成统一的社会力量，其整体政治地位受到限制。②
社会关系与保障需求。随着工业的发展，工人阶级得到壮大，他们的自我意识逐渐觉醒。加上庞大的自主经营者和手工业者阶层，构成了社会平民阶层。除传统的希腊君主制和上层社会阶层(主要指社会权贵)之间的矛盾依然存在外，平民阶层和上层阶层之间的博弈开始逐渐成为社会矛盾的主流③。总体来看，社会各阶层之间沟通渠道比较畅通，协商机制逐步建立，社会矛盾并未激化，各方力量处于均势状态，也保证了社会的团结。这为希腊社会保障体系的建立提供了较好的社会经济环境，为希腊福利制度社会的创建提供了较好的客观条件。
庇护主义。希腊社会政治中的庇护主义传统也是制约希腊福利制度发展的因素之一。庇护主义所营建的庇护人与被庇护者的网络既有排他性又有特权性，并是潜在和正在的腐败诱因。庇护主义借助其内在的社会交换机制，通过实现互惠的结果而在庇护者与被庇护者之间达成一致，实现庇护关系下的社会均衡，这显然与公共卫生服务所代表的现代民主价值和机制有相斥性。
庇护主义渗透到政党政治中会形成新型的庇护主义，有别于建立在个人化的、双边的传统庇护主义，但作为庇护主义实质的互惠特征却从未改变过，也正是这种社会交换过程中的互惠，使得庇护主义对现代政党政治产生消极作用。
福利制度发展困局分析
福利政策的时效性。希腊的福利政策往往是为解决当前最迫切的社会问题而临时出台的应急措施，因没有前瞻性规划而缺少连贯性，其实际效果差强人意。其他国家或者国际组织的帮助确实有力推动了希腊的现代福利制度的建立，但在借鉴他国经验的过程中，希腊政府更多的是照搬照抄，不能够充分结合本国的实际情况做出有效调整和再创造，这影响了政策的有效性。此外，希腊政府机构改革的进程一直比较缓慢，政治和社会中庇护主义色彩浓重，这是考察其社会福利政策发展过程中一个必须注意的因素。
上述情况造成希腊社会福利政策的先天不足，加上关于社会问题的法案又大都简单模仿其他国家，因此非常不完整，无法形成体系，并且相应的组织结构改革缺失，这对政策的系统性有效实施的期望几乎是镜中花水中月。
福利制度的改革势在必行。欧洲的社会福利制度和保障体制的快速发展集中在二战之后，而在两次世界大战之间是欧洲国家在社会保障体制发展过程中非常关键的历史时段。希腊把握住了这一机遇，特别是在国际组织的协助下，初步发展了一些涉及公共卫生服务、社会保险、公共居住等社会保障计划，也为战后发展奠定了基础。但相较其他一些欧洲国家特别是西欧国家来说，希腊在这方面的表现不尽如人意，即使与水平相若的其他南欧国家来比，也只能算勉强及格，其中既有历史原因也有现实原因。实际上，德国的经验和希腊的危机都表明，一国的福利模式不应超越其经济承受力，其福利水平也应视经济状况而进行调整。希腊要想走出困境并进入新的发展方向，必须对其福利制度进行改革，甚至不排除采取一些激进措施。
(作者为北京大学历史系博士研究生)
注释
①[希腊]佩特梅西多-朱鲁维，《社会阶级和社会再生产机制》，雅典：艾克桑达斯，1987年，第163页。
②[希腊]楚加拉斯，《社会发展和国家》，雅典：塞梅拉，1981年，第172～173页。
③[希腊]德尔提里斯，《社会转型和军事干预(1880-1909)》，雅典：艾克桑达斯，1977年，第64页。