11月13日，在布鲁塞尔欧洲理事会总部，23个欧盟成员国就联合防务投资和部署达成多项共识，共同签署了“永久结构性合作”防务协议（PESCO）。各国同意设立欧洲防卫基金，其初始金额设置为55亿欧元，并在克服通货膨胀因素的前提下逐年增加，用于支持多个成员国联合研发、生产与采购装备。
分析人士指出，PESCO协议的签署，标志着欧盟防务合作进入新阶段。在英国“脱欧”、欧盟一体化整体停滞、美国大西洋政策生变等多重因素的作用下，欧盟正在加快发展共同防务的步伐。但总体看，欧盟防务一体化依然任重道远。
开启欧洲防务新进程
PESCO协议是一个兼具包容性和约束性的框架，欧盟国家在自愿的基础上参与，参与国共同发展防务能力、投资防务项目以及提高军事实力，同时需履行定期增加国防预算、投入一定比例的军事研发技术等承诺。
欧盟当天在新闻公报中强调，2007年签署的《里斯本条约》为欧盟成员国深化防务合作奠定了法律基础，这意味着PESCO机制不存在制度上的障碍。在领导人层面，欧盟委员会主席容克是加强欧洲防务的倡导者，他鼓励有意愿的欧盟国家逐步建立共同的欧洲防务。
28个欧盟成员国中，丹麦、葡萄牙、爱尔兰、马耳他以及正在进行“脱欧”谈判的英国当天没有签署协议。公报说，一些未签署协议的成员国有可能在晚些时候加入。
欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼表示，建立永久性的防务合作框架开启了欧洲防务合作新的一页，已有一些成员国提交了该框架下约50个合作项目。
德国国防部长冯德莱恩说，PESCO框架下的项目将包括建立欧洲流动医院、联合军事后勤网络、军官培训及特定军事任务的联合训练中心等。
今年以来，法国总统马克龙与德国总理默克尔就推动成立欧洲军事总部和欧盟安全委员会等联合军事决策机构达成共识。在法德两国的推动下，欧盟防务一体化持续升温。8月4日，欧盟网络防御训练中心在爱沙尼亚首都塔林成立。该中心负责成员国的网络安防训练，并定期举行网络战演习，强化欧盟应对网络安全威胁的能力。
德国还与多个欧盟国家组建了联合军队：罗马尼亚的第八十一机械化旅加入联邦国防军的快速反应师；捷克第四快速部署旅加入联邦国防军第十装甲师，这是捷克陆军最精锐的部队，曾在阿富汗和科索沃服役；荷兰军队的两个旅分别并入联邦国防军快速反应师和第一装甲师。
欧盟政策期刊《欧洲动态》评论认为，长期以来，欧洲国家不断削减防务开支，欧盟缺乏一个共同的防务战略，并依赖北约解决所有军事问题，PESCO可能成为欧盟数十年防务政策的最大进步。
一体化契机
上世纪50年代以来，欧洲国家曾多次尝试防务一体化，但均因各种内外阻力而搁浅。欧盟防务一体化进程长期停滞不前，如今却迎来转折，迅速得到大多数成员国的支持，有诸多内外原因。
首先，欧盟正迎来冷战后最大的安全环境转型期，欧盟自身的内外危机让欧盟的政治家们空前渴望抱团取暖。
在内部，英国“脱欧”削弱了欧盟的整体凝聚力，民粹主义冲击了传统政党格局，地方分离主义侵蚀了既有政治版图，多国长期经济复苏乏力。
在外部，输出“民主”制度和北约东扩造成叙利亚、利比亚、乌克兰的持续动荡，这既增加了传统的地缘政治压力，也加剧了非传统的恐怖主义和难民威胁。欧盟各国奉行的鼓励多元文化和削减警务预算等政策，非但没能造就真正的“欧洲认同”，反而导致宗教极端主义不断侵蚀第二代移民的思想，使欧盟国家成为“基地”组织和“伊斯兰国”重要的兵源地。在这一系列背景下达成防务合作协议，可以视为欧盟各成员国在危机中增强内部凝聚力的举措。
其次，北约正陷入组织臃肿、建设失焦、改革乏力的泥潭，这令欧盟国家转而寄望寻求平行方案。冷战后，北约大举东扩，优先目标也从成员国集体防御转向对外的所谓“人道主义”干涉，东扩让北约的实力与影响登峰造极，但也造成了中小国家“搭便车”、核心国家负担加重的问题。北约的数次干涉行动不仅透支了资源，也造成组织目标失焦。例如，北约一方面在利比亚和叙利亚大打代理人战争，一方面却对首要对手俄罗斯束手无策。很多欧盟的政治家和战略学者已力主改革北约，但目前的改革方案多集中于指挥和后勤机制等技术层面，缺乏系统变革，无助于提升组织整体效能。欧盟国家尝试重拾防务一体化，可以被视为一种对冲策略。
再者，特朗普的“美国优先”政策理念和对北约的暧昧态度，也令作为欧盟安全支柱的北约面临各种潜在不确定性，这让欧盟国家只能未雨绸缪。
此外，增强欧盟防务合作，也是欧盟国家保障国防预算，推动下一代防务装备和技术研发的客观需要。下一代先进主战装备系统的研发成本正迅速飙升，已经超出了任何单独一个欧盟国家的承受能力。由于预算短缺，欧盟国家在下一代战斗机、陆战主战装备、高超音速武器等领域已严重落后于美国与俄罗斯，欧盟的整个军工产业正面临断奶与萎缩的危机。
在此次协议中，每年55亿欧元的欧盟防务基金，正是由法德两个核心国家所提出。法德希望以此推动技术联合研发和军备一体化，将欧盟打造成以欧制装备为基础的真正的欧洲防务联盟。
渐入佳境还是昙花一现？
PESCO协议真能收到预期效果吗？撇开外部因素不谈，欧洲防务合作的前景还面临诸多内部挑战和不确定因素。
首先，联合研制主战装备表面上能增加欧盟各国军队的装备和后勤体系的统一，提升协同作战能力，降低研发成本，实际上却往往由于研发过程中的分歧，要么半途而废，要么造就又贵又平庸的装备。欧盟国家军备联合研制的例子里，失败型号至少与成功型号一样多。
其次，增加防务支出，固然能在一定程度上缓解欧盟目前面临的安全威胁，但现有的以军事建设为核心手段，以具体国家或组织为防范对象的欧盟安全体系，不可能解决欧盟面临的安全问题。应对复杂的安全环境，需要将跨国安全问题和国内治理问题放在整体框架中思考，建立综合性的新安全观。
例如，恐怖主义是欧盟最为棘手的安全威胁，其升级从表面上看是由“伊斯兰国”等极端组织蔓延所造成，但本质上却是源于部分欧盟国家的政府失能和治理危机：一味迎合选民利益和所谓“政治正确”的选举体制，造成了移民和社会福利政策的失控和僵化，导致了社会结构和价值观的严重分裂，为一些极端组织提供了“大后方”和“第二战场”。
长远观之，如果欧盟的政治家们难以建立内外统筹、传统与非传统安全并重的新战略思路，将防务合作局限在单纯的军事层面，恐怕难以收到良好效果。
（来源：《环球》杂志，2017年11月第24期
http://www.ciis.org.cn/chinese/2017-12/11/content_40100382.htm