中国社会科学院欧洲研究所

西班牙《土地法》简介

西班牙《土地法》2007 年5 月10 日由西班牙议会通过，2007 年7 月1 日起正式实施。该法出台的主要目的是遏止土地投机和腐败，保证社会保障性住房的土地供应，控制房价的过快增长，促进城市土地的可持续利用等。

一、 西班牙《土地法》的立法进程

西班牙《土地法》的前身是西班牙城市开发法。19 世纪下半期，当代西班牙城市开发法在不断发展和完善，随着社会经济的发展，城市化和工业化主要体现为两种城市开发建设活动：一方面是城市扩张和城市规划，另一方面是新城的建设和旧城的更新改造。到20 世纪中期，城市开发方面出台了第一部完整的法律，这部法律汇集了早期的工作和思想，土地法也是由这部法律沿袭而来。然而，从那时起立法环境发生了深刻的变化，1978 年的西班牙宪法从理论和实践的角度建立了土地法的新框架。这部宪法在第47 条关于居住权的实现和第45 条至第47 条的环境规章中，都涉及到了土地利用问题但在后来很长一段时间，土地法的立法过程并不平坦，从那时起到1992 年最后一稿的《城市规划和土地法》（草拟稿），这期间除了在两次宪法决议中遭遇了两次否决外，先后经历了6 次不同程度的修订和改变。直到2007 年，出台了新的西班牙《土地法》，对早期法律的立法原则和价值观进行了深度修改，这部有关土地和城市开发利用方面的法律才最终出台。

二、 西班牙《土地法》的出台背景和目的

西班牙《土地法》的出台与其国内的社会经济背景、土地开发利用和管理的主要问题有很大关系，突出表现在以下几方面：

1 ．经济发展迅速，建设活动活跃，城市扩张与蔓延问题突出

30 年前西班牙恢复民主体制，20 年前加入欧盟。近年来，西班牙经济快速发展，连续10 年的增长率都在3％以上，2006 年西班牙国内生产总值为9761.89 亿欧元，比上年增长了3.9％。西班牙经济已连续10 多年保持高于欧盟平均水平的增长速度，成为世界第八大、欧盟第五大经济强国。其中，建筑业对经济增长贡献功不可没。2006 年西班牙建筑业产值达1852 亿欧元，比上年增长了6% ，占国内生产总值的19% ，西班牙建筑业已成为西班牙经济增长的重要推动力。在经济快速发展形势下，城市不断向外围扩张与蔓延，与此同时也带来了一系列问题，诸如环境破坏、社会矛盾、经济结构不合理、能源和建筑材料高消耗、基础设施维护和公共服务的高成本等。西班牙城市规划历史长期以来侧重于新城的开发建设，而忽视对城市的更新改造和集约利用。在可持续发展已成为当前世界主题的情况下，有必要出台一部法律来控制和限制城市的扩张，促进城市的可持续发展。

2 ．房价飙升，土地投机盛行，出现住房危机

近年来，随着西班牙经济的稳定增长和旅游业的兴旺，修建饭店以及外国移民购买和租住房屋逐渐兴盛，房地产业飞速发展。特别是2000 年世界股票市场陷人熊市后，各种资金纷纷投向见效快、收益高的房地产市场。房地产热急剧升温，房价上涨迅速，房地产投机盛行。据统计，从1997 年到2006 年，西班牙住房价格累计涨了173.2％。高企的房价让中低收人者和许多年轻人望房兴叹，买不起、租不起住房的大有人在。出现住房危机的主要原因，一方面是房地产投机导致房价的上涨；另一方面是住房结构不合理，商品房比例大，而社会保障性住房和廉租房比例过低。虽然多年来西班牙政府一直实行向低收人群体提供廉价的社会保障性住房的政策，但从1997年开始，随着西班牙房地产投机逐步升温，房地产商不愿意承建利润比较低的社会保障性住房，而去大量建设商品房，社会保障性住房竣工面积锐减。1997年到2004年，西班牙共建成65万套商品房，而只建成了5万套社会保障性住房和8000 多套廉租房。

3 ．土地领域的腐败问题严重

最近几年西班牙发生了几起地方政府在规划许可的合法性和修建新房屋许可分配的腐败案件，这些公共丑闻使西班牙政府和房地产业的声誉大大受损。由于西班牙实行地方自治，各个自治区特别是市政府在房地产开发中具有相当大的自主权，一些城市经常出现违规拍卖土地事例，房地产商通过行贿政府官员以低价拿到理想地块赚取丰厚利润。西班牙瓦伦西亚地中海沿岸城市，因违反环境保护标准将高楼大厦盖到了海滩上和生态植被区，而受到欧洲议会的警告。2006年3月底，安达卢西亚自治区马尔韦利亚市的市长因涉嫌一起重大土地腐败案被西班牙警方逮捕，同时逮捕了市长助理、市政府官员、律师、企业家等19名涉案人员---他们官商勾结．将土地开发变成了权钱交易，在房地产开发中行贿受贿、以权谋私、操纵房地产价格，该案件涉案人数多，情节严重，在全国造成了极坏影响。基于这样的背景，西班牙《土地法》于2007 年5 月正式出台了，该法出台的主要目的是：

·遏制土地投机和打击土地开发中的腐败现象；

·保障公民的居住权；

·促进城市土地的可持续开发和控制；

·提高房地产市场的公开透明和效率；

·提升公民在城市规划决策中的责任心和参与度。

三、西班牙《土地法》的主要内容和特点

西班牙《土地法》包括五章内容，总则部分阐述了法律适用对象、城市和空间可持续性开发的基本原则等；第一章介绍公民权利和义务，分别针对普通公民、城市开发建设中的私人企业、土地所有者规定了各自的权利和义务；第二章是基本土地制度，包括土地利用的基本标准，城市公共管理文件发布和效力，土地利用基本状况，农用地利用，城市更新改造调控，城市可持续发展评价和监控等；第三章是不动产估价，建立了适用于土地、工程和建筑的全面评估体系，规定了乡村土地和城市土地的评估标准；第四章是强制征用和政府责任，对征用制度和撤销征用的条件进行了规定；第五章是产权的社会宗旨和土地管理，包括强制出售和转让、公共土地资产和地表权等方面内容。最后是附加条款和过渡性条款。通篇来看，该法具有以下几个值得注意的特点和内容。

1 ．将保障公民的居住权放在重要位置，写入法律条文

西班牙政府高度重视国内目前房价上涨过快、出现住房危机的问题，政府专门成立了住房部，并在新出台的《土地法》中，将保障公民居住权放在重要位置。《土地法》第二条城市和空间可持续开发的基本原则中，规定“城市规划和空间规划中的住宅用地供给，必须努力实现宪法中规定的公民享有‘体面和充足的居住权’的要求”。该法重申了1978 年《西班牙宪法》中关于公民居住权的权利规定，《土地法》中关于公民的权利的第1 款即是“全体公民均享有一处体面、适宜和便利的普通住宅的权利”，可见公民居住权被放在了公民土地权利的首要位置。

2 ．将保证社会保障性住房用地的土地供应写入法律

针对住房结构不合理，商品房比例过大，而社会保障性住房和廉租房比例过低的问题，新出台的《土地法》将保证社会保障性住房用地的土地供应写人法律。《土地法》第十条土地利用的基本标准中规定，要为生产建设和公民居住分配适宜而足量的土地，并应保留一定比例的住宅用地用于社会保障性住房，享受最低的出售价格或租赁价格等；社会保障性住房用地的供应不得低于住宅用地的30％。这是西班牙有史以来第一次在法律中明确规定了社会保障性住房的土地供应比例。由于《宪法》将土地利用规划与公民居住权的实现联系起来，因此社会保障性住房用地在西班牙有着非常重要的地位。不动产市场尤其是住房市场具有长期升温和扩张的趋势，在法律中规定社会保障性住房用地供应的最低比例是为了缓和房地产市场的高房价，使那些被排除在房地产市场之外的低收人群体能够获得自己的住房。

3 ．限制城市无序扩张，促进城市可持续开发利用

西班牙《土地法》很重视城市和空间的可持续发展。该法在第一条阐述了法律的适用对象之后，第二条即是城市和空间可持续性开发的基本原则，规定了土地政策的制定要以公共利益和可持续发展为准则，促进自然资源的合理利用，保护乡村土地，促进城市土地集约利用等。

《土地法》明确提出了城市扩张和都市蔓延的问题，城市扩张将受到严格控制和限制。该法的过渡性条款中明确规定了城市发展的最低可持续标准：只要新的开发（包括过去两年中批准的单独开发项目和联合其他工程的开发项目）涉及到城市人口增长超过20% , 或城镇或领土面积增长超过20% ，则整个城镇规划都将重新制定或重新修改。《土地法》否定了所有的地区必须城市化的观点，城市开发利用只能在城镇规划必需的土地上进行，其余的土地都必须得到保护。

该法还重点突出了环境保护。规定任何城市开发建设活动之前必须事先经过环境影响评价。对于新的开发建设项目，环境影响评价报告中必须包含水资源、海岸和道路的环境影响评估报告书，这些报告在决策时将给予重点考虑，而不是仅服务于存档的目的。同时，环境影响评价报告还必须包括城市规划区内的自然风险图，另外还必须提交关于基础设施建设和维护对公共管理影响的经济可持续性的评价报告等。

4 ．遏制土地投机，出台了新的不动产评估体系

《西班牙宪法》中明确规定了确保土地价格的公平合理和遏制土地投机是政府部门的一项法定职责。为了提高土地市场的效率，遏止土地投机，西班牙《土地法》提出了一种新形式的不动产评估体系。为了适用于1954年《强制征用法》建立的征用土地的评估标准，从1956年起，有关土地的规章制度就已经陆续建立起了一套专门的评估制度。这套评估制度是根据城市土地分类来评估土地价值，即根据土地的规划用途而不是当前的用途来估价。然而土地的现行价格，并不就是土地价值的评估结果，很多时候只是由政府部门出台的规划而产生的市场预期价值。在这种情况下，采用上述标准来进行评估，其评估结果就更加谬误，造成的影响也更大。这在历史上曾经造成了土地价格的上涨和对土地的增值预期，从而导致土地投机。新《土地法》出台后，土地价值的评估将基于土地当前用途，而不是基于土地未来预期的用途和条件来进行评估，从而防止投机性的土地分类和土地持有。

5 ．提高了规划体系的透明度，防止腐败问题发生

《土地法》增加了规划体系的透明度，采取了几项措施遏制腐败问题。《土地法》规定地方议员和地方政府工作人员必须公开自己所有的私人财产和收人来源，公开其所持有的任何公司的股票和个人不动产捐税收人。若担任行政领导职务，则辞职后两年内不得从事所在城市的任何私人规划或建设活动。《土地法》还规定，当城市规划修编提高某项不动产的适宜性、增加建筑密度或改变土地用途时，必须公开过去5年中与该房地产有关系的全部土地所有者或其他物权所有者，并登记在案。以便让公众知道从政府决策中获益的到底是哪些人，从而增加规划体系透明度，发挥公众监督作用，防止以权谋私等腐败问题发生。

6 ．保障公民知情权，鼓励公众参与

《土地法》规定制定空间规划和城市规划必须保证公民的知情权和公民在城市规划、管理中的参与权。公民有权从政府部门获取与空间规划、城市规划和环境评估相关的信息及其复印件，有权要求政府部门依据规定提供有关证明或做出相应的行政行为。公民享有对某一特殊不动产的状况和城市条件的知情权，行政主管机构应在一个合理期限内以书面形式充分告知公民。新出台的土地法还注重提高公民的责任感和社区参与度，任何规划或协议通过之前必须向公众征求意见。市议会必须在其网站公布城市规划，并保证公民能够获得规划的副本。公民有权通过正式的陈述、评论、建议、质询和申诉等方式，实质性地参与有关空间规划及城市规划的文本及实施的设计构划和审核程序，包括环境评估过程。另一方面，根据有关规定和程序，行政机关应当就其做出的答复陈述理由。

西班牙媒体和有关学者对西班牙《土地法》的颁布实施进行了积极的评价。认为新法的出台是为了抑制土地投机，在土地领域近年来出现了几次公共丑闻和腐败问题之后，有助于挽回西班牙房地产业的声誉，促进不动产业的清理整顿。有学者认为《土地法》的出台在很大程度上能够减轻人们在西班牙购置房产的忧虑。西班牙民众也对《土地法》形成了共识，认为《土地法》 的颁布是西班牙政府实施的一项积极举措。在西班牙，民众享有对法律提出上诉的权利，然而，在该法起草到实施的过程中，没有人对该法提出反对，这是西班牙第一部未经任何反对的土地方面的法律。

（来源：国土资源情报2008.01.10   李蕾）