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重回大国威胁:英国国家安全观念的转变与未来趋势
作者:刘晋 | 文章来源:国研院 | 更新时间:2018-06-11 15:07:00
  受冷战结束本身,以及俄罗斯兼并克里米亚影响,冷战以来的英国国家安全观念经历了两次变化。英国对国家安全的关切中心从冷战期间的传统安全,转移到冷战后的传统安全与非传统安全并重。克里米亚事件后,英国开始重新强调大国威胁和传统安全问题。虽然英国脱离欧盟并未对其国家安全环境造成根本冲击,英国外交仍可能因为脱欧产生的经济和政治压力较前“激进”。 

  英国国家安全观念的两次转变与表现 

  冷战的结束从根本上改善了英国的国家安全环境,它不再面临直接军事威胁。1998年的《战略防御评估》洋溢着这种乐观情绪:“东欧与俄国共产主义的崩溃与民主国家的出现意味着联合王国和西欧如今不再面临直接军事威胁。我们也不认为这样的威胁会再次出现。”在这种认知下,英国对国家安全的关注重点从传统安全转向传统安全与非传统安全并重,开始强调毒品、有组织犯罪、恐怖主义,以及严重环境退化这类此前因冷战压制而未受到人们关注的“新挑战”。恐怖主义更是在911事件至今的十多年时间里一直被英国视作头号威胁。与此相应,英国对国家安全的理解也从“保护国家及其关键利益免受其他国家进攻”拓展到了保护“个人和我们的生活方式,以及国家完整及利益”免受威胁。 

  英国对其国家安全环境的这种乐观认知最突出地反映在它的国防政策中。既然国际安全环境颇为友善,英国又拥有覆盖主要发达国家的盟友和伙伴网络,维持冷战期间那样的大规模军费开支和人员数量就不再必要。冷战结束后的二十多年中,英国持续缩减防务开支和人员投入,从容重组军事力量。英国军队总人数从1995年的23万余人削减为2016年的15万余人。其中陆军人数削减近50%,下降到2017年的8万余人,是英国一百年来最小规模的陆军。英国海军主力水面舰艇,即驱护舰由1990年的49艘减少到2016年的19艘;攻击型潜艇由29艘减少到7艘;2017年底“伊丽莎白女王号”航母入役前,作为发明了航空母舰的国度,英国一度没有航空母舰。英国空军编队数量同样大幅缩减。 

  2014年俄罗斯兼并克里米亚后,英国开始抛弃这种乐观态度,重新强调大国威胁和传统安全问题。英国认为俄罗斯的兼并行为严重破坏了国际规范和合作,冲击了与英国国家安全息息相关的“基于规则的国际秩序”。英国政府2015年发布的国家安全战略文件毫无疑义地表明了英国国家安全观念的这种变化,二十多年来,英国政府首次在这类文件中强调“以国家为基础的威胁重新出现”。在这一年的《国家安全风险评估》中,可能卷入英国及其盟友的“国际军事冲突”也首次成为冷战后英国面临的仅次于恐怖主义的一级风险。此外,俄罗斯近年在英国周边愈益频繁的海空军事行动进一步恶化了英国的安全认知。 

  随着大国威胁与传统安全问题重新上升为主要国家安全关切,英国政府近年采取了一系列措施以予应对。首先,英国将继续维持独立核威慑能力,加紧进行新一代战略核潜艇的研发工作。其次,2015年的国家安全战略文件宣布结束数十年来,尤其是2010年以来不断削减防务开支的趋势,维持并有限度地增强英国武装力量。具体而言,英国将继续满足北约对其成员国防务开支的要求,即将国内生产总值的2%用于防务。在此支持下,英国的防务预算每年都能得到增长;英国的陆军规模不会削减到82000人以下,海军和空军的人数将总共增加700人;装备预算将实际增长1%,并继续将20%的防务预算用于新装备的研究、开发和采购;建立为国防部所用的新联合安全基金。此外,英国将在《未来武力2020》的基础上制定新的《联合武力2025》,以提升英国武装力量的国际合作能力,更有效地在北约内与美国、法国等盟友采取联合行动。英国的远征军数量也将在2025年从此前规划的3万人增加到5万人。 

  脱欧与英国对外政策趋势 

  脱离欧盟将对英国造成的显著和直接冲击存在于经济贸易和社会层面,英国的基本国家安全环境并未因脱欧产生重大变化。毕竟,欧盟不是欧洲的主要军事和安全力量。北约是英国国防政策的基石,而英国的北约成员国身份并未受脱欧影响,美英在军事和情报领域的“特殊关系”未变,英国与欧洲主要军事大国法国的双边防务合作关系亦未变化。因此,公投脱欧后上台的梅政府在2016年12月对国家安全战略的年度评估中认为,英国脱欧并未根本改变英国国家安全面临的威胁和挑战,俄罗斯在克里米亚和叙利亚的行为,恐怖主义与网络攻击依然是英国面临的主要威胁和挑战。 

  然而,脱欧仍然可能因其产生的不良政治和经济后果,对英国国家安全和国防政策产生负面影响。首先,英国脱欧可能加强苏格兰脱离联合王国的倾向,并因为边界问题影响北爱尔兰和平进程。其次,英国防务预算对经济环境极为敏感,英国如果无法与欧盟达成适当的经济贸易安排,进而导致英国经济发展受损,英国防务预算能否坚持2015年设定的目标就颇为可疑。在此情况下,即便英国坚持兑现北约对其成员国设定的将2%的GDP用于防务的目标,英国防务预算绝对数量也会因为GDP增长放缓甚至缩水而低于预期。再次,英国从美国采购大量军事装备,例如英国计划从美国采购138架F35战斗机,用于新入役航母部署,脱欧导致的英镑对美元的贬值将大幅提升英军采购成本。 

  英国脱欧使其盟友对英国其他国际承诺产生疑虑。例如,其他北约成员国将希望英国持续展示对北约的承诺,表明英国脱欧后不会采取内向化和孤立主义的政策。这种压力是英国政府领导人在不同场合反复强调英国将坚持兑现北约承诺的原因之一。鉴于北约欧洲主要成员国同时是欧盟成员国,英国政府亦表明脱欧后将继续支持欧盟防务和安全行动,并分担相应压力。另一方面,美国则希望英国加强全球,尤其是中东和亚太军事存在。如何在本土、欧洲以及全球层面平衡本已有限的国防资源将成为英国政府面临的重大挑战。 

  为尽可能地减少脱欧带来的不利经济贸易影响,英国一方面会努力与欧盟谈判,以期达成较为有利的安排,另一方面则会加强与欧洲之外国家的商贸来往。例如,与中国在“一带一路”平台上扩大金融、能源和基础设施等领域的合作,加强和澳大利亚与日本就自由贸易相关事务的沟通。就国防领域能做出的经济贡献而言,防务出口将被视为刺激经济增长的重要一环。在此过程中,为回应盟友安全关切、展示团结,更重要的是推销英方高端装备,英国政府有可能进行较前高调的政治宣传。 

  英国政府外交大臣、防务大臣近年高调宣称要在南海践行航行自由行动就是一例。作为高度依赖国际贸易的岛国,虽然不用怀疑英国对航行自由理念的信仰,但它并没有实际必要在东南亚“维护航行自由”,英国的主要商贸伙伴毕竟是欧洲大陆和北美。然而,为了维护同盟关系,刺激军舰出口,在南海航行自由问题上,英国将在外交上尽可能地展示与美国和澳大利亚的一致性。例如,为了在澳大利亚的大宗军舰采购计划中获益,向其推销英国26型全球战斗舰,英国派遣“萨瑟兰号”护卫舰参加了澳大利亚的海上军事演习,并宣称该舰将自南海返航并执行航行自由行动。 

  鉴于中英两国本已较为密切的经济贸易关系,脱欧后稳定本国经济的需要,以及遥远的地理间隔而造成的安全关系的间接性,英国政府应能从容权衡利弊,在南海航行自由,以及其他涉华问题的实际行动中采取灵活和务实做法,不会过分刺激中国。然而,受累于艰巨的脱欧谈判,盟友间团结和信任度的下降,以及不确定的经济前景,英国政府可能在涉及本土和周边的安全问题上更加敏感和不安,进而影响更广泛的国际关系。今年3月俄罗斯前双面间谍在英中毒后,英国政府力促美欧采取行动的“激烈”反应就是这种不安情绪的集中体现。中英关系并不只是中英两个国家之间的关系,如何在与美日澳俄欧等国家和地区的关系中管控好两国关系将是脱欧时代摆在两国政治家面前的一大挑战。 

   (来源:《中国投资》丝路版,2018年6月号。略有改动) 

http://www.ciis.org.cn/chinese/2018-06/08/content_40376606.htm

  

  

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