社会文化视角中的欧洲一体化和欧洲福利国家改革
2008年12月16-18日,中国社会科学院欧洲所社会文化室在九华山庄举办了“变迁趋势与学科建设——欧洲社会文化研讨会”。
就社会文化视角中的欧洲一体化和欧洲福利国家改革这一专题,郭灵凤同志以“欧盟文化政策与欧洲一体化”为主题作了发言。她认为,人类文化的演进经历了一个从自发到自觉的过程。当文化发展成为有组织、有计划的国家政策的时候,它就不再仅仅是人类学意义上的生活方式、也不再是单纯的精神生活和艺术创造活动,而是一种具有政治意味的集体行为,是将文化整合于公共管理体系内的国家行为。作为一项国家政策,千百年来,文化一直具有着塑造价值体系、凝聚民族认同、培育社会风习的功能,而晚近以来,随着经济全球化的发展和文化沟通交流的密切,文化创造力的经济价值又被着力发掘出来,成为文化政策的新职守。
从15世纪开始,民族语言的兴起、大学的民族化等一系列变化无不昭示这一场新兴的民族文化运动的开始。从18世纪末起,欧洲各国的统治集团开始鼓吹民族国家意识,以各种文化形式构铸民族文化,谋求内部团结。当时的历史情境是,法国革命之后,拿破仑以建立一个遍及全球的帝国威胁着欧洲。这个法国独裁者身上携带着一种可怕的时代精神,即黑格尔在1808年所说的那种“世界精神”,它的威力无比的炮队和作战方队,无疑是其工业化以及理性化最初的物质显现。为了救亡图存,所有遭受威胁的民族,或是本能地或是有意识地,都在从本民族的生活源泉中汲取自身重新振作起来的活力。正是这种爱国精神,导致各个民族都热切地研究起它们自己的历史和风俗、它们自己的神话和民间传说。民族国家被说成是一种独特的、主要的统一体。曾经的思想统一的基督教大家庭如今分裂成具有各自民族国家文化的英吉利、法兰西、德意志、意大利、西班牙。欧洲各国从国家的观点来重新撰写历史,把国家说成是民族和社会在政治结构上的自然形式,宣传民族对外战争和历史伟人对民族历史所起的重要作用,以刻画一种民族英雄主义的历史观。民族主义的发展导致欧洲国家之间几个世纪以来的冲突战争。然而,这些战争最终以一场范围扩大到全世界的战争的结束而告终,而这场战争的结果之一就是欧洲的衰落。欧洲人以血的代价得到一个教训:欧洲是一个命运共同体。因此,二战之后,他们开启了以和平、繁荣为基石的欧洲一体化事业。为欧洲一体化事业创造一种新的集体记忆和一种新的历史意识,成为欧洲精英们的共识:“文化领域显然不能再处于建设欧洲大市场进程之外了:这个进程要求建立一个真正的欧洲文化区。”
欧洲一体化进程中,共同市场建立、民族国家边界消失、行政权力部分转让等经济、政治领域日新月异的发展,都使文化欧洲的构建进入了一个崭新的历史时期。因此,作为一项政治事业和一个新兴的经济领域,文化成为欧洲在全球化时代影响世界的重要元素。在欧盟政策制定者们看来,欧洲联盟已经为新型的泛欧洲政治体制创造了一个机构框架,而且这个政治体制超越了建立在相互竞争的民族国家基础上的旧国际秩序。欧洲联盟的道德基础和存在理由是一个理想的“欧洲”,这个欧洲是由享有共同文化价值和具有归属感的公民组成的。同时,大众信息传播技术的发展为超越民族国家限制、建设欧洲公共空间提供了物质条件。在政治体制相对完善、统一欧洲理想高远、信息传播手段先进的情境下,
欧洲精英们创造一个什么样的文化欧洲呢? 首先,他们试图通过“文化”媒介在公共舆论领域内发掘文化遗产、重建欧洲历史。欧洲学术界正在批量生产哲学、艺术、思想史、考古、比较宗教学作品,以创造一个新的古代欧洲文化遗产谱系。这些遗产包括古希腊、古罗马文化、中世纪教会、加洛林王朝、哈布斯堡王朝等等。在欧盟官方话语中,一体化的动力正是来自欧洲丰富的文化遗产。20世纪末,发生了一系列影响世界历史发展进程的决定性转折:1989年中东欧政治转型、欧洲一体化深化、1992年《马斯特里赫特条约》签订、世界贸易自由化取得突破性进展(1986-1994年关贸总协定、贸易服务总协定乌拉圭回合谈判)、以互联网为代表的信息技术飞速发展、“新经济”急剧扩张。这些事件连同经济衰退和金融危机一起,通常被认为开启了新自由主义经济政策的第二阶段(后撒切尔阶段)、进一步摧毁了福利国家制度。这些事件对文化政策和文化发展的方向产生了决定性的影响。最直接的一个影响就是公共财政在艺术文化事务方面的支出逐渐收紧。与此同时,20世纪90年代初,财政的去国家化(即缩减政府财政服务体系、削弱公共服务组织网络)和行政管理的去国家化(政府行政机制的“折叠”,建立有行政领导职能、高效率、负责任的自治团体或公共公司)为制定文化政策、推动文化发展创造了新的制度条件。除了欧洲各国文化管理体制变革的动因,欧洲文化产业发展的另一个动力来自经济全球化下美国文化的生产和输出的压力。美国借助文化产品的输出推销其社会政治理念、价值观念、意识形态和生活方式,试图形成一种以美国的政治、文化为全球公认准则的文化霸权。这种“文化殖民”活动不仅冲击了各国的文化市场,也对各国的民族文化、价值观和生活方式产生严重的负面影响。迫于美国在文化生产和输出方面的强大压力,以法国为首的欧洲国家提出了自己的文化战略,即 “文化多样性”。它们联合加拿大等西方发达国家和广大发展中国家,通过联合国教科文组织,以“文化公约”的形式使这一原则得到了世界各国的公认,借以抗衡美国强大的商业文化、抵制美国的文化霸权、保护民族文化和本国文化市场的产物。从1500年大航海时代开始,几个世纪以来,欧洲的生产方式、生活形态、思维模式、制度经验挟资本再生之动力不同程度地在世界各地区扩散,进而把越来越多的地区和民族卷入了“全球化”进程。今天,经过二次世界大战的欧洲面临着以美国为首的西方国家和正在崛起的发展中国家的竞争,已经不再能够通过武力将自己的价值观、社会模式和生活方式强加于人。因此,文化,作为一种“软力量”和一个新兴的经济部门,成为欧洲在世界各国竞争中的有效武器。
与会者也就郭灵凤同志在发言中提出的问题进行了讨论和探讨。
杨解朴同志就“德国福利国家的自我校正”问题做了发言,她着重论述了德国在福利国家改革方面的政策调整。她认为,德国模式遇到了严峻挑战 ,与颇具自由主义特点的盎格鲁-撒克逊模式相比,作为欧洲大陆传统模式代表的德国劳动力市场政策提供的是较高水平的就业保护、与收入相挂钩的较为慷慨的失业金,以及更多的国家干预。在经历了二战后福利国家发展的“黄金时代”后,德国曾拥有持续的经济增长、高水平的就业以及成功的社会模式,在欧洲,“德国福利国家模式”被普遍认为是成功的经济和就业政策的代名词。而20世纪90年代以后,由于经济增长疲软、失业率不断增加,一些观察家给德国贴上了“欧洲病人”的标签,“德国模式”也因此受到质疑。由于注重社会保护的原则,德国用于社会保障的支出不断攀升,相对于其它欧盟成员国,也处于非常高的支出水平。20世纪50年代初社会保障支出约占GDP的10%,20世纪60年代超过20%,70年代初已高于25%,而1975年突破30%,此后的30余年,社会保障支出占GDP的百分比一直徘徊在30%左右。如果将德国的社会保障支出在欧盟范围内进行比较的话,不难发现,德国社会保障支出的总水平远高于欧盟成员国的平均水平。社会人口结构的变化给德国养老保障和医疗保障制度带来挑战。德国社会的老龄人口比例在近几十年持续增加。65岁以上的人口1950年占总人口的9.7%,2005年为18.7%,预计到2050年将达到总人口的31%。在德国模式下,按照过去较为慷慨的收益计算公式,未来的退休者所能享受的平均退休待遇将高于现在的退休者,这样代际转移的资源就会扩大,为一个退休老人提供退休待遇所需要的缴费在职人员的比例就会增加。而随着预期寿命的增加和医学技术的发展,医疗费用、护理费用等都会放量上涨,因而人口老龄化的问题同样也会造成医疗保障开支的持续攀升。失业保障成为就业参与率低的诱因。2005年哈茨(Hartz)IV改革前,德国失业保障包含失业保险和失业救济,本来是用来帮助失业者在寻找工作的过渡阶段维持收入和技能的社会保护措施,但由于德国失业救济无领取期限限制,并与失业前工资挂钩,因而成为低技能工人和老年雇员长期失业的陷阱。德国低技能工人的失业率为20.5%,工作参与率为48.6%,在经合组织的主要成员国中表现最差。
全球化对德国福利国家制度所带来的最大压力体现在:第一,金融资本的全球化严重削弱了福利国家对税源的掌控。第二,德国劳动力成本相对较高,但由于实行高税收和高福利政策,德国工人实际工资水平并不高,而德国工人的平均劳动时间在发达国家中处于最低水平,这两个因素相加,使德国企业在全球经济中失去竞争力。欧洲一体化改变了社会公民的身份边界,相对于全球化对德国福利国家产生了更为直接的影响。欧盟各成员国之间社会保障的相互开放为统一大市场的顺利发展带来很多好处,同时也带来许多问题。随着德国已日渐发展成为一个事实上的非典型移民国家,移民工人的涌入,给具有社会保护传统和“家庭化”特点的德国社会保障模式带来更大的财政负担。而当围绕民族国家再分配制度的传统的社会和政治平衡被打破时,选民对这种开放感到不安全,继而引发了一些社会矛盾和社会冲突。此外,为满足《马约》规定的加入欧元区所要遵循的趋同标准,德国无法通过举债或发行货币的办法满足国内社会保障开支。因而,通过减少福利成本、削减福利标准来减少国家的责任、增加个体的义务,成为增强德国福利国家的经济竞争力、迎接欧洲一体化和全球化挑战的不二之选。
面对存在的的困难和挑战,德国为实现福利国家的现代化,针对社会保护的要素主要从以下几个方面进行了改革。
1、针对社会经济发展,进行社保制度的结构性调整。
为应对人口老龄化,德国采取了延长退休年龄的办法,具体做法是,将法定退休年龄逐步从65岁提高到67岁,从2012年到2035,德国人的退休年龄将逐年提高一个月。同时为了紧缩社会保障开支以适应新的社会经济秩序,严格给付条件、增强缴费与收益之间的联系成为各项社会保障计划改革的重要方向。
2、采取积极的方法应对失业,促进灵活就业。
从上世纪90年代开始,“工作第一”(job first)的原则成为欧洲失业保障制度改革的主基调。在这一原则指引下,德国对失业保障待遇的资格条件和待遇水平的限制日趋严格,同时发展公共和私人就业服务网络,促进失业者重新融入劳动力市场。欧盟“里斯本战略”(2000年)为各成员国设定了2010年达到70%就业率的目标,为了实现这一目标,德国采取积极的劳动力市场政策促进就业,同时也借鉴了“欧盟就业就业战略”(1997年)所倡导的荷兰灵活保障(flexicurity)模式。具体措施在哈茨改革中有所体现。
3、对社保金融体制进行改革,减轻国家的责任。
具体措施包括:一是在养老保障方面,在目前现收现付体制之外,发展基金制,以减少人口结构的不平衡所带来的退休金方面的风险;二是将国家的责任向社会伙伴和个体转移;三是对社保资金征收模式和管理模式进行改革。
2007年德国通过了一项医保改革方案。该方案的核心是引入健康基金:从2009年起,法定医疗保险(GKV)投保人的缴费率将统一。就每个投保人员,医保机构从健康基金中领取一笔相同金额的保费。同时,将开始用税收收入补贴医疗保险的开支。还有一项针对所有人的保险义务也将从2009年起生效,私人医疗保险公司有义务以基本费率接受投保。
4、削减社会保障计划,降低社会保障水准。
削减社会保障计划,降低社会保障水准,将资源向更需要的人倾斜,这在理念上偏离了社会保护的传统,在一定程度上增加了新自由主义的色彩。哈茨改革对失业保障待遇的削减和对“合适的工作”的重新定义突出体现了这种变化。
在哈茨改革前,失业救济金与失业前的工资挂钩且没有领取期限的限制是造成德国产生严重的结构性失业的原因之一。在哈茨改革前,经合组织国家中只有德国、比利时和奥地利的失业救济金与失业前工资挂钩,且没有领取期限的限制。而且,德国是长期求职者能获得补贴净替代率最高的国家。那些传统产业的工人(例如煤炭或钢铁行业)曾经拥有高工资,因而当他们失业后,如果他们拿到的失业补贴水平很高的话,他们就没有动力去从事比原来工资低的工作。
哈茨改革后,失业者在失业后的12个月内(55岁以上为18个月)可领取失业金I(原失业保险),当没有资格领取失业金I后,可领取失业金II,失业金II是将原失业救济与社会救济合并,并与工资脱钩,改为定额发放,且领取者需接受较严格的家计调查。这项改革是将战后通过失业救济确保失业者拥有“标准的生活水准”降低到仅仅维持“基本生活”的低保水平。这一改革措施偏离了德国传统的社会保护理念,放松了对劳动力市场的管制。
除了降低失业待遇水平外,在哈茨I中对“合适的工作”的重新定义也反映出对德国社会保护传统理念的偏离。新定义要求求职者接纳工作而不管其以前的职业地位,这种做法再次打破了德国原有的以身份和职业为导向这一失业保障制度中的重要原则,主要目的就是促使长期求职者迫于压力更积极地接纳新工作。
5、接受政策建议向最佳实践学习
在近年来的社会保障制度改革过程中,德国受经合组织、世界银行等大型国际组织的政策建议的影响,通过“政策学习”向“最佳实践”靠拢,并以欧盟其它成员国“良好实践”为样板进行制度调整,从而实现对德国福利国家的校正。
其他与会者也对欧洲国家的社会保障问题和福利国家危机问题进行了讨论。